Multe: da quando scatta il termine per la notifica del verbale?

In tema di sanzioni amministrative per violazione dell'art. 180, comma 8, C.d.S., il dies a quo per la notifica del verbale di contestazione è legato non alla data di commissione della violazione bensì all'esito del procedimento di accertamento, la cui durata deve essere ragionevole e congrua in relazione al caso concreto e alla complessità delle indagini.

È questo il principio affermato dalla Sesta Sezione della Corte di Cassazione, che ha così accolto il ricorso proposto dal Ministero della Difesa avverso la sentenza emessa in grado di appello dal Tribunale di Locri in relazione ad una opposizione a sanzione amministrativa in materia di circolazione stradale.

Questa, in estrema sintesi, la vicenda processuale:

• un automobilista aveva impugnato un verbale con il quale i Carabinieri gli avevano contestato l'inottemperanza all'invito a presentarsi dinanzi agli uffici di polizia per presentare il certificato assicurativo del veicolo (art. 180, comma 8, Codice della Strada);
• il Giudice di Pace di Caulonia aveva respinto il ricorso dell'automobilista, il quale aveva proposto appello dinanzi al Tribunale di Locri;
• il Tribunale, rilevato che la notifica del verbale di contestazione era avvenuta oltre il termine di 150 giorni (allora vigente), aveva dichiarato estinto l'obbligo di pagamento della sanzione;
• il Ministero decide allora di ricorrere per cassazione, denunciando il vizio di violazione di legge in relazione alla decorrenza del termine per la notifica del verbale di contestazione previsto dall'art. 201 del Codice della Strada; secondo la difesa erariale il termine suindicato dovrebbe decorrere dalla data di accertamento dell'avvenuta violazione e non, come erroneamente ritenuto nella sentenza di appello, dal giorno di scadenza del termine concesso all'automobilista per esibire il documento mancante; nella fattispecie, il termine di 150 giorni sarebbe decorso ancor prima della notifica del verbale.

Nella decisione in rassegna la Suprema Corte affronta un aspetto particolare della disciplina del procedimento sanzionatorio amministrativo: qual è il momento a partire dal quale comincia a decorrere il termine per la notifica del verbale di contestazione al soggetto interessato?

La questione, seppure riferita nello specifico ad una violazione delle norme del Codice della Strada, rimanda più in generale alla disciplina dell'illecito amministrativo contenuta nella Legge n. 689/1981.

Come è noto, oltre a definire i principi generali dell'illecito amministrativo, la Legge n. 689/1981 delinea i tratti essenziali di un procedimento sanzionatorio-tipo, modellato su regole che tendono ad allineare il più possibile l'esercizio della potestà punitiva amministrativa ai principi del sistema penale.

Il prototipo di procedimento sanzionatorio si articola in due distinte fasi: la prima attiene ai profili inerenti l'accertamento della violazione e, in particolare, l'esercizio dei poteri finalizzati a tale scopo; la seconda riguarda l'attività di contestazione della violazione accertata, il successivo contraddittorio con l'interessato, e l'esito del procedimento stesso (provvedimento di ingiunzione o ordinanza di archivazione).

Qui interessa appunto soffermarsi sulla distinzione concettuale tra momento dell'accertamento e momento della contestazione dell'illecito.

La violazione deve essere prima “accertata” dall'autorità amministrativa e poi “contestata” all'interessato.

Quanto al primo aspetto, i modi e i poteri di accertamento degli illeciti amministrativi sono descritti dall'art. 13 della Legge n. 689/1981: gli organi accertatori possono assumere informazioni, procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica; se non è possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, essi possono anche effettuare perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata dell'autorità giudiziaria (secondo le norme del c.p.p.) ecc.

A seconda dei casi concreti e dei contesti normativi di riferimento, l'accertamento dell'illecito amministrativo può richiedere anche indagini e valutazioni complesse.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, l'art. 14 della Legge n. 689/1981, nel riferirsi all'accertamento e non alla data di commissione della violazione, va inteso nel senso che il termine di 90 giorni per la contestazione “postuma” comincia a decorrere dal momento in cui è compiuta o si sarebbe dovuta compiere, anche in relazione alla eventuale complessità della fattispecie, l'attività amministrativa volta a verificare tutti gli elementi dell'illecito (ex multis v. Cass. Sez. Lav., 2 aprile 2014 n. 7681).

L'accertamento non coincide quindi con la generica ed approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento da parte della p.a. delle indagini e delle valutazioni necessarie per riscontrare, secondo le modalità previste dall'art. 13, l'esistenza di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito.

Più in generale, il procedimento di accertamento della violazione è finalizzato a consentire alla p.a. di avere piena contezza degli estremi oggettivi e soggettivi della condotta realizzata, nonchè della sua riconducibilità alla fattispecie astratta prevista dalla norma sanzionatoria. 

L'accertamento richiede perciò la valutazione dei dati istruttori acquisiti e la fase finale di deliberazione, allo scopo di acquisire piena conoscenza della condotta illecita e valutarne la consistenza ai fini della corretta formulazione della contestazione (cfr. Cass. n. 7681/2014 cit.; Cass. Sez. II, 13 dicembre 2011, n. 26734; Sez. II, 2 dicembre 2011, n. 25836 ecc.).

Ciò però non significa che la p.a. sia libera di fissare arbitrariamente il dies a quo per la contestazione della violazione in modo del tutto svincolato dal tempo in concreto occorso per l'accertamento.

La correttezza e la completezza dell'accertamento rispondono infatti sia all'interesse pubblico connaturato alla funzione pubblica svolta dall'ente accertatore, sia all'interesse dello stesso autore della condotta al fine di un'adeguata ponderazione della sua eventuale responsabilità. 

A tale esigenza si contrappone quella dell'autore della condotta di vedere concluso l'accertamento in tempi brevi, sia per risolvere l'incertezza della propria posizione sia per poter eventualmente approntare un'adeguata difesa.

Nel contemperamento di tali esigenze, occorre quindi effettuare una valutazione di ragionevolezza dei tempi impiegati per l'accertamento, al fine di verificarne la complessiva congruità o meno rispetto alla duplice esigenza sopra indicata.

Spetta quindi al giudice, in sede di opposizione, il compito di sindacare il comportamento tenuto dalla p.a. procedente, valutando nel loro insieme gli accertamenti compiuti e la congruità del tempo impiegato in base alla complessità di tali accertamenti e secondo la maggiore o minore difficoltà della fattispecie concreta, determinando così in relazione al singolo caso il tempo ragionevolmente necessario per giungere alla conoscenza dell'illecito.

Una volta “accertata” nel senso appena precisato, la violazione deve essere “contestata” se possibile immediatamente; ove ciò non sia possibile per le circostanze del caso concreto, la contestazione deve avvenire entro 90 giorni dall'accertamento (360 giorni se si tratta di soggetti residenti all'estero).

La contestazione rappresenta lo strumento per portare a conoscenza del destinatario del procedimento sanzionatorio l'esistenza di una violazione accertata dalla p.a. e per garantire al medesimo di esercitare il diritto di difesa, instaurando un contraddittorio con l'organo accertatore.

I principi sopra ricordati, seppure elaborati dalla giurisprudenza in relazione a procedimenti riguardanti illeciti amministrativi non attinenti alla circolazione stradale, valgono mutatis mutandis anche ai fini dell'accertamento e della contestazione delle violazioni del Codice della Strada.

Anche l'art. 201 del C.d.S. prevede infatti che, quando non sia possibile la contestazione immediata, il verbale debba essere notificato al soggetto interessato (trasgressore o responsabile in solido) entro il termine di 90 giorni dall'accertamento (nella fattispecie esaminata dalla Suprema Corte era ancora vigente il termine di 150 giorni, poi ridotto a 90 dalla Legge n. 120/2010).

Sia nel sistema generale della Legge n. 689/1981 (art. 14, ultimo comma), sia nell'ambito della disciplina del Codice della Strada (art. 201, comma 5), l'inutile decorso del termine previsto per la contestazione della violazione determina l'estinzione dell'obbligazione di pagamento nei confronti del destinatario.

Nella decisione che si annota, relativa ad un caso di omessa presentazione di documenti di circolazione nel termine fissato dagli organi di polizia (art. 180, comma 8, C.d.S.), la Corte di Cassazione si conforma all'orientamento giurisprudenziale di cui si è dato appena conto. 

Nella fattispecie, l'art. 180 C.d.S. sanziona la condotta di colui che non ottempera all'invito dell'autorità di presentarsi, entro il termine da essa fissato, presso gli uffici di polizia per fornire informazioni o esibire documenti ai fini dell'accertamento delle violazioni amministrative previste dal Codice della Strada.

Per quanto attiene all'interesse giuridico sotteso all'illecito, la disposizione non mira a sanzionare la violazione di specifici precetti riguardanti i comportamenti di guida, bensì il rifiuto della collaborazione dovuta al cittadino nei confronti dell'autorità amministrativa, al fine di consentirle di effettuare gli accertamenti richiesti per l'espletamento dei servizi di polizia stradale (cfr. Cass. Sez. II, 23 giugno 2005, n. 13488; Sez. I, 20 luglio 2001, n. 9924; Sez. I, 5 marzo 2002, n. 3123; Sez. I, 20 luglio 2001, n. 9924).

Si tratta dunque di un illecito omissivo che presuppone il compimento di un precedente illecito amministrativo contemplato dal Codice della Strada, per il cui accertamento è necessario che siano fornite informazioni da parte del privato.

L'illecito in questione è peraltro autonomo rispetto all'illecito presupposto, nel senso che l'eventuale annullamento del primo verbale non esclude l'applicazione della sanzione prevista dall'art. 180 (cfr. Cass. n. 3123/2002 cit.).

Il punto controverso riguarda l'individuazione del dies a quo da cui decorre il termine per la notifica del verbale di contestazione dell'infrazione in esame.

A tal fine occorre tenere presente la distinzione, di cui si è detto in precedenza, tra accertamento e contestazione dell'illecito.

Anche per la violazione di cui all'art. 180 comma 8, la quale presuppone la mancata collaborazione del privato in un termine prefissato, l'accertamento da parte della p.a. si articola in una serie di attività di raccolta e verifica di documenti (quali ricevute di spedizione, avvisi di ricevimento, calcolo di termini ecc.), che implicano necessariamente il decorso di un certo lasso di tempo.

Tale lasso di tempo deve però essere ragionevole, e spetta appunto al giudice di merito valutare la congruità del periodo impiegato a tal scopo dall'autorità amministrativa.

Ma nella circostanza, osserva la Suprema Corte, una simile valutazione è del tutto mancata.

Facendo applicazione dei principi generali già ricordati, la Sesta Sezione chiarisce quindi che:

a) in caso di violazione dell'art. 180, comma 8, C.d.S., il termine entro il quale la p.a. procedente deve provvedere alla notifica della contestazione va ricollegato all'esito del procedimento di accertamento;
b) la legittimità della durata del procedimento di accertamento deve essere valutata in relazione al caso concreto e in base alla complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione (dalla quale invece decorre il solo termine iniziale di prescrizione fissato dall'art. 28 della Legge n. 689/1981).

Per tale ragione la Corte annulla la sentenza e rinvia per una nuova valutazione al Tribunale di Locri in diversa composizione, il quale si atterrà ai principi sopra indicati.

(Nota di Nicola Virdis)

da Altalex

Una sentenza decisamente interessante per gli addetti ai lavori e non solo. (ASAPS)