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1.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito Autorità), nell’esercizio
dei compiti ad essa assegnati dall’articolo 22 della legge n. 287 del 10
ottobre 1990, intende formulare alcune osservazioni in merito allo schema di
Decreto del Presidente della Repubblica relativo alla "Disciplina del risarcimento diretto dei danni
derivanti dalla circolazione stradale, in attuazione dell’articolo 150 del
codice delle assicurazioni private di cui al decreto legislativo 7 settembre
2005, n, 209".
2. Come emerge dalle segnalazioni sul Riassetto
normativo delle disposizioni vigenti in materia di assicurazioni1 [Cfr. AS301 e AS309, "Riassetto normativo
delle disposizioni vigenti in materia di assicurazioni – Codice delle
assicurazioni private", in Boll. nn. 22/2005 e 28/2005.],
l’Autorità ha auspicato e poi salutato con favore l’introduzione di una
procedura di indennizzo diretto nel mercato dell’assicurazione RCAuto, in
quanto stimolo adeguato verso un assetto maggiormente concorrenziale di tale
importante mercato assicurativo. Infatti, un sistema di indennizzo diretto
permette l’instaurazione di un rapporto diretto tra l’impresa di assicurazione
ed il proprio cliente con l’auspicabile conseguente riduzione delle spese
legali e di condotte opportunistiche; ciò crea le condizioni per un più ampio
confronto competitivo tra gli operatori del settore che dovrebbe consentire un
contenimento dei costi dei risarcimenti, con effetti positivi sulla riduzione
dei premi di polizza a beneficio dei consumatori.
L’Autorità ritiene che l’applicazione integrale di un sistema di indennizzo
diretto fondato su regole semplici incentrate sui principi di efficienza e
concorrenza delle condotte, possa stimolare un più ampio grado di concorrenza
fra le imprese assicurative e soprattutto la riduzione del costo delle polizze.
A questo proposito, l’Autorità, nella segnalazione inviata il 28 luglio 2005 ha
espresso le proprie perplessità circa un intervento regolatorio di portata
eccessivamente ampia, idoneo ad ostacolare l’individuazione del miglior assetto
di mercato, nel rispetto dei principi di efficienza, concorrenza e
proporzionalità più volte richiamati.
3. In quest’ottica, suscita forti perplessità l’attuale formulazione
dell’articolo 13 dello schema di decreto laddove interviene a disciplinare
l’organizzazione e gestione del sistema di risarcimento diretto. L’articolo in
questione infatti prevede la costituzione di uno o più consorzi fra le imprese,
cui spetta "l’organizzazione e
gestione del sistema del risarcimento diretto", anche con
riferimento alla definizione di "regole
di cooperazione tecnica" per il funzionamento del sistema,
nonché all’individuazione di "parametri
tecnici ed economici" per la regolazione dei rapporti
economici.
4. In primo luogo, l’Autorità ritiene che, per dar seguito a quanto indicato
nell’articolo 150 del Codice, il decreto del Ministero delle Attività
Produttive non esiga l’individuazione di un artificioso strumento giuridico per
la gestione del sistema del risarcimento diretto, quale un consorzio costituito
dalle imprese di assicurazione, considerando che la regolazione e gestione del
sistema di risarcimento diretto possono ben realizzarsi con una mera
convenzione che fissi i criteri necessari al funzionamento del sistema.
Diversamente, la previsione di un’organizzazione stabile ed articolata, quale
quella del consorzio, ove normalmente le imprese esprimono anche loro
rappresentanti nei vari organi gestionali, individua una sede nella quale è
facile condividere ed assumere decisioni comuni, le quali possono orientare e
finanche vincolare le imprese consorziate su aspetti non strettamente necessari
al funzionamento del risarcimento diretto. Non a caso, consequenzialmente alla
scelta del consorzio, l’articolo 13, comma 3, dello schema di decreto prevede
che "le imprese di assicurazioni
partecipanti sono tenute all’osservanza delle deliberazioni assunte dagli
organi societari in base alla loro competenza statutaria".
5. Una palese contrarietà con la disciplina a tutela della concorrenza sembra
poi discendere dall’ampiezza delle attività che l’articolo 13 dello schema di
decreto demanda a tali consorzi.
In linea di principio, l’Autorità ritiene che le forme di cooperazione
ammissibili fra imprese assicurative concorrenti necessarie al funzionamento di
un sistema di risarcimento diretto dovrebbero riferirsi esclusivamente, da una
parte, all’applicazione di meccanismi procedurali e di accertamento della
responsabilità, e dall’altra, alla definizione dei meccanismi di regolazione
dei rapporti economici fra le imprese improntati alla valorizzazione
dell’efficienza di ciascuna impresa.
Non sembra invece necessaria ed appare anzi contrastante con le regole di
concorrenza la circostanza che, nell’ambito del sistema di gestione del
risarcimento diretto, vengano disciplinate altre attività che possano incidere
in modo diretto o indiretto sulla fase della liquidazione dei danni posta in
essere dalle imprese; fase che, nel sistema dell’indennizzo diretto, deve
essere lasciata alla completa autonomia delle singole imprese.
Si ricorda, in proposito, che i costi dei sinistri rivestono un ruolo
estremamente rilevante nell’ambito delle dinamiche concorrenziali del mercato
RC Auto, rappresentando una delle principali componenti nella determinazione
dei margini di redditività delle imprese e del livello dei premi, e che proprio
su tale variabile l’Autorità ha recentemente accertato un’intesa restrittiva
della concorrenza posta in essere dall’associazione di categoria2 [Cfr. al riguardo il provvedimento dell’Autorità
garante della Concorrenza e del Mercato n. 14926 (I 626)- TARIFFE DEI PERITI
ASSICURATIVI, del 30 novembre 2005, in Bollettino n.48/2005.].
6. Alla luce del principio appena esposto, l’articolo 13, comma 5, n. 2, nel
prevedere che "i consorzi determinano preventivamente le regole di
cooperazione tecnica necessarie per il funzionamento del sistema del
risarcimento diretto" risulta una palese superfetazione.
Andrebbe, invece, esplicitato che l’ambito di cooperazione non deve
oltrepassare quanto strettamente necessario all’individuazione della
responsabilità in virtù di un semplice confronto bilaterale tra le due imprese
interessate e di norme di natura prettamente procedurale che consentano di far
funzionare il sistema.
In tale prospettiva, il sistema dei pagamenti può essere regolato in virtù
della usuale modalità compensatoria del conto corrente.
Ciò al fine di evitare che regole concernenti, ad esempio, le modalità da
seguire e i parametri cui riferirsi nella compilazione delle perizie, siano
determinate di concerto fra le imprese nell’ambito della gestione del
risarcimento diretto.
7. Analoghe se non più forti perplessità si rilevano con riferimento alle
previsioni contenute nell’articolo 13, comma 5, n. 3, relativo alla regolazione
dei rapporti economici, laddove si dispone che al fine del conguaglio i
consorzi individuino "parametri tecnici
ed economici che tengono conto di criteri di efficienza nella gestione, dei
costi medi aziendali e del numero dei risarcimenti effettuati".
L’Autorità ha già avuto modo di sottolineare come un ruolo centrale per il
funzionamento efficiente del sistema di risarcimento diretto sia assunto dai
meccanismi di regolazione economica dei rapporti fra le imprese che, in sede di
previsione di sistemi di rivalsa presso la compagnia del responsabile, devono
permettere a ciascuna impresa di beneficiare dell’efficienza derivante dalla
gestione dei sinistri dei propri assicurati, stimolando in tal modo un
confronto competitivo sui costi.
In questa prospettiva, infatti, il sistema di regolazione economica non deve
individuare i parametri tecnici ed economici per la misurazione dell’efficienza
delle imprese, ma esclusivamente limitarsi ad individuare un meccanismo
contabile di regolazione economica che incentivi la ricerca dell’efficienza e
il contenimento dei costi da parte delle singole imprese. Pertanto, andrebbe escluso
che, nell’ambito del sistema del risarcimento diretto, possano essere definiti
o condivisi parametri tecnici o economici relativi all’attività di risarcimento
dei danni svolta da parte delle imprese.
8. Con riferimento più specificamente al richiamo ai "costi medi aziendali", si rileva
che quanto indicato nella norma in esame si traduce nella indicazione di
impostare il calcolo dei conguagli sui costi medi di risarcimento sostenuti
dalle singole imprese, effettuando così una scelta non necessaria e foriera di
condotte collusive. Infatti, l’adozione di un sistema di conguagli basato sui
costi medi delle singole imprese implica la conoscenza reciproca tra le imprese
di una variabile concorrenzialmente rilevante, quale è il costo dei sinistri,
conducendo ad un’artificiale trasparenza del mercato idonea a ridurre
l’incertezza che deve caratterizzare la competizione tra operatori3 [Cfr. al riguardo i provvedimenti dell’Autorità
Granante della Concorrenza e del Mercato n. 8546 ( I377 ) RC AUTO, del 28
luglio 2000, in Bollettino n. 30/2000, e 14926 (I 626)- TARIFFE DEI PERITI
ASSICURATIVI, del 30 novembre 2005, in Bollettino n.48/2005.].
Per individuare un efficiente sistema di regolazione dei rapporti economici,
inoltre, è sufficiente prevedere il semplice riferimento al costo medio di
mercato definito ex ante di contenuto forfetario, come nel sistema francese, se
non addirittura l’assenza di compensazioni economiche, come risulta dalla
prassi adottata con successo in altri paesi4 [Cfr.
IC19, Indagine Conoscitiva sul settore assicurazione autoveicoli, pag. 188 e
ss.].
9. In termini più generali, sotto il profilo della tutela della concorrenza
assume primaria rilevanza evitare che il Decreto preveda o consenta forme di
cooperazione fra le imprese che, da una parte, non appaiono necessarie per il
funzionamento di un sistema di indennizzo diretto, dall’altra, comportando il
coordinamento e la conoscenza reciproca di rilevanti variabili concorrenziali,
appaiono idonee ad attenuare o ridurre il processo competitivo che tale sistema
di risarcimento diretto dovrebbe invece stimolare ed assicurare.
10. Meritano, inoltre, di essere evidenziate alcune ulteriori disposizioni che
appaiono limitare la sfera di protezione dei consumatori a vantaggio delle
imprese assicurative. Va infatti ricordato che la procedura di risarcimento
diretto prevista dall’articolo 149 del codice assume valenza obbligatoria, da
assolvere puntualmente prima di poter proporre l’azione civile, e, quindi, pone
degli specifici oneri procedurali sui danneggiati come sulle imprese di
assicurazione.
Si tratta pertanto di una fase delicata, nella quale è necessario garantire una
situazione di equilibrio fra le parti per assicurare sia la piena efficacia
della procedura che la più ampia tutela dei danneggiati.
Sotto questo profilo, alcune disposizioni dello schema di decreto non paiono
del tutto rispettose di tale equilibrio, ponendo i danneggiati in una posizione
di possibile debolezza nei riguardi delle imprese assicurative.
11. Si osserva, infatti, che il decreto non detta una specifica disciplina
delle ipotesi in cui un sinistro non ricada nella procedura di risarcimento
diretto (articolo 11, comma 1), o dei motivi che possono impedire di formulare
l’offerta di risarcimento del danno (articolo 8, comma 1), aspetti che restano
indeterminati e quindi lasciati alla possibile discrezionalità delle imprese,
così come non è prevista alcuna "sanzione" nel caso di diniego di
offerta non adeguatamente motivato.
A fronte dell’obbligatorietà di tale procedura, e quindi degli oneri e del
ritardo che essa comporta per la proponibilità dell’azione di risarcimento da
parte dei danneggiati, appare opportuno circoscrivere in modo puntuale e
preciso le ipotesi in cui il sinistro non ricada nella procedura diretta, così
come vigilare e sanzionare la corretta e tempestiva applicazione della
procedura da parte delle imprese.
12. In proposito, va poi rilevato che nell’ambito della procedura di
risarcimento diretto non può escludersi l’adozione di comportamenti
opportunistici da parte delle imprese assicuratrici in merito alla selezione
dei sinistri, ad esempio attraverso la formulazione di offerte di risarcimento
non congrue per alcune tipologie di sinistri quando ciò comporti uno svantaggio
economico nella fase della compensazione con l’impresa del responsabile, e,
quindi, in una parziale inefficacia della procedura diretta.
Al fine di assicurare la massima applicazione della procedura di risarcimento
diretto, andrebbero quindi previste specifiche misure che penalizzino tali
condotte opportunistiche, rendendole non convenienti sotto il profilo
economico.
In questa prospettiva, già rileva la previsione dell’articolo 149, comma 6, del
codice, che prevede che, in caso di impedimento o mancato accordo sul
risarcimento diretto, anche l’azione civile vada proposta nei confronti della
propria impresa assicuratrice. Al fine di valorizzare tale previsione e di
incentivare ancor più le imprese ad un’efficiente liquidazione dei danni che
minimizzino le azioni di risarcimento, ci si potrebbe spingere fino a prevedere
che i sistemi di regolazione economica non si riferiscano anche ai costi
sostenuti da ciascuna impresa nell’ambito di tali giudizi.
In altri termini, è importante prevedere un incentivo economico idoneo a
controbilanciare eventuali comportamenti opportunistici delle imprese così da
indurre ciascuna di esse a gestire in modo tempestivo ed efficiente tutti i
sinistri che ricadono nella procedura di risarcimento diretto, con indubbio
vantaggio per i consumatori danneggiati nonché del complessivo funzionamento
del sistema liquidativo e quindi, in ultima analisi, dell’intero mercato
assicurativo.
13. Sempre con riferimento a preservare un corretto equilibrio fra imprese e
consumatori danneggiati nella procedura di risarcimento diretto, sembra
improprio quanto dispone l’articolo 11, comma 3, dello schema di decreto, nel
prevedere che i termini della procedura stragiudiziale ordinaria prevista
dall’articolo 148, da attivare nel caso di inapplicabilità della procedura di
risarcimento diretto, decorrano dal momento del ricevimento della richiesta di
risarcimento trasmessa da parte della impresa del danneggiato all’impresa del
responsabile.
In tal modo è evidente che si possono dilatare significativamente i tempi della
procedura stragiudiziale per inerzia o inefficienza non attribuibile al
consumatore danneggiato.
Quindi anche a tale riguardo, andrebbe individuato un termine complessivo certo
di attivazione dell’impresa del danneggiante entro il quale il danneggiato
potrà comunque adire il giudice ordinario, ad esempio sommando un termine di 15
giorni ai termini previsti dagli artt. 145 e 148.
14. Troppo severa appare anche la prevista interruzione dei termini per la
formulazione dell’offerta, prevista dall’articolo 7 comma 2, dello schema di decreto,
nel caso di richiesta incompleta da parte degli assicurati danneggiati, in
quanto comporta un ingiustificato allungamento del termine per proporre
l’azione di risarcimento del danno da parte dei danneggiati, creando per le
imprese assicurative un incentivo ad un utilizzo improprio di tale strumento
interruttivo.
Dal momento che spetta anche all’impresa assicuratrice fornire assistenza
informativa e tecnica ai consumatori per il corretto funzionamento della
procedura del risarcimento diretto (articolo 9), sembra opportuno prevedere
solamente un allungamento dei termini (pari ad esempio a 15 giorni), in modo da
indurre le imprese stesse ad attivarsi tempestivamente in caso di dati mancanti
e comunque ad adoperarsi per assicurare la velocità della citata procedura.
15. Alla luce delle precedenti osservazioni l’Autorità auspica, pertanto,
un’ampia riformulazione della Disciplina del risarcimento diretto in attuazione
dell’articolo 150 del codice, nel senso di prevedere esplicitamente regole che
non permettano un coordinamento non necessario fra le imprese su aspetti
competitivamente rilevanti e attinenti l’autonomia dei singoli operatori, di
modo che l’introduzione di una procedura obbligatoria di risarcimento diretto
determini gli auspicati effetti di contenimento tariffario.
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