Il mandato
d’arresto europeo non viola né il principio di legalità dei reati e delle pene,
né, quello di uguaglianza e di non discriminazione. Di conseguenza, non
sussiste alcun elemento idoneo ad infirmare la validità della decisione quadro
del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/584/GAI che lo istituisce e, in particolare,
è valido nella parte in cui sopprime il controllo della doppia incriminazione.
Con queste disposizioni contenute nella sentenza del 3 maggio 2007, la Corte di
giustizia delle comunità europee ha motivato la propria risposta alle domande
pregiudiziali proposte dall’Arbitragehof (Corte costituzionale belga), dinanzi
alla quale pende un ricorso per l’annullamento totale o parziale della legge
belga che recepisce le disposizioni della decisione quadro sul mandato
d’arresto europeo nell’ordinamento nazionale. A sostegno del ricorso presentato
dalla associazione Advocaten voor de Wereld, in primo luogo la presunta
invalidità dell’intero impianto normativo in quanto la materia europeo avrebbe
dovuto essere attuata con una convenzione e non con una decisione quadro; in
secondo luogo, la asserita violazione del principio di uguaglianza e di non
discriminazione poiché, per alcuni reati, in caso di esecuzione di un mandato
d’arresto europeo, viene disatteso senza un’obiettiva e ragionevole
giustificazione il requisito della doppia incriminazione, mentre lo stesso
requisito viene mantenuto per altri reati; infine, l’affermazione che la legge
contestata non rispetta le prescrizioni del principio di legalità in materia
penale perchè non elenca alcun reato con un contenuto normativo
sufficientemente chiaro e preciso, ma soltanto vaghe categorie di condotte
indesiderabili. Risolvendo le questioni pregiudiziali propostegli, la Corte ha
affermato, innanzitutto, che è vero che il mandato d’arresto europeo avrebbe
anche potuto essere disciplinato con una convenzione, ma nella discrezionalità
del Consiglio, rientra la possibilità di privilegiare lo strumento giuridico
della decisione quadro quando, come in questa fattispecie, siano presenti le
condizioni per l’adozione di tale atto. In merito alla scelta delle categorie di
reati elencate all’art. 2, n. 2, della decisione quadro, la sottolinea che il
Consiglio ha ritenuto, in base al principio del reciproco riconoscimento e
considerato l’elevato grado di fiducia e di solidarietà tra gli Stati membri,
che, vuoi per la loro stessa natura, vuoi per la pena comminata - d’un massimo
edittale di almeno tre anni - le categorie di reati di cui trattasi
rientrassero tra quelle che arrecano all’ordine e alla sicurezza pubblici un
pregiudizio tale da giustificare la rinuncia all’obbligo di controllo della
doppia incriminazione. Sulla mancanza di precisione nella definizione delle
categorie di reati, infine, secondo la Corte si rischierebbe di generare
disparità nell’attuazione della decisione quadro, nei diversi ordinamenti
giuridici nazionali, in quanto questa non persegue l’armonizzazione del diritto
penale sostanziale degli Stati membri. In conclusione, dall’esame delle
questioni sottoposte, non è emerso alcun elemento idoneo ad infirmare la
validità della decisione quadro del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/584/GAI,
relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati
membri.(04 maggio 2007)
SENTENZA DELLA
CORTE (Grande Sezione) 3 maggio 2007 «Cooperazione di polizia e giudiziaria in
materia penale – Artt. 6, n. 2, e 34, n. 2, lett. b), UE – Decisione quadro
2002/584/GAI – Mandato d’arresto europeo e procedure di consegna tra Stati
membri – Ravvicinamento delle normative nazionali – Soppressione del controllo
della doppia incriminazione – Validità» Nel procedimento
C-303/05, avente ad oggetto
la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art.
35 UE, dall’Arbitragehof (Belgio) con decisione 13 luglio 2005, pervenuta in
cancelleria il 29 luglio 2005, nel procedimento Advocaten voor de Wereld VZW contro Leden van de
Ministerraad, LA CORTE (Grande
Sezione), composta dal sig.
V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, R.
Schintgen, P. Kūris, E. Juhász e J. Klučka, presidenti di sezione, e dai sigg.
J.N. Cunha Rodrigues (relatore), J. Makarczyk, U. Lõhmus, E. Levits e L. Bay
Larsen, giudici, avvocato generale:
sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer cancelliere: sig.ra
M. Ferreira, amministratore principale vista la fase
scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’11 luglio
2006, considerate le
osservazioni presentate: per la Advocaten
voor de Wereld VZW, dai sigg. L. Deleu, P. Bekaert e F. van Vlaenderen,
advocaten; per il governo
belga, dal sig. M. Wimmer, in qualità di agente, assistito dai sigg. E.
Jacubowitz e P. de Maeyer, avocats; per il governo
ceco, dal sig. T. Boček, in qualità di agente; per il governo
spagnolo, dal sig. J.M. Rodríguez Cárcamo, in qualità di agente; per il governo
francese, dai sigg. G. de Bergues e J.-C. Niollet, nonché dalla sig.ra E.
Belliard, in qualità di agenti; per il governo
lettone, dalla sig.ra E. Balode-Buraka, in qualità di agente; per il governo
lituano, dal sig. D. Kriaučiūnas, in qualità di agente; per il governo
olandese, dalle sig.re H.G. Sevenster, M. de Mol e C.M. Wissels, in qualità di
agenti; per il governo
polacco, dal sig. J. Pietras, in qualità di agente; per il governo
finlandese, dalla sig.ra E. Bygglin, in qualità di agente; per il governo del
Regno Unito, dalle sig.re S. Nwaokolo e C. Gibbs, in qualità di agenti,
assistite dal sig. A. Dashwood, barrister; per il Consiglio
dell’Unione europea, dalla sig.ra S. Kyriakopoulou, nonché dai sigg. J. Schutte
e O. Petersen, in qualità di agenti; per la Commissione
delle Comunità europee, dai sigg. W. Bogensberger e R. Troosters, in qualità di
agenti, sentite le
conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 settembre
2006, ha pronunciato la
seguente Sentenza 1 La domanda di
pronuncia pregiudiziale verte sulla valutazione della validità della decisione
quadro del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/584/GAI, relativa al mandato
d’arresto europeo [1] e alle procedure di consegna tra Stati membri (GU L 190,
pag. 1; in prosieguo: la "decisione quadro"). 2 Tale domanda è
stata presentata nell’ambito di un ricorso proposto dalla Advocaten voor de
Wereld VZW (in prosieguo: la "Advocaten voor de Wereld") dinanzi
all’Arbitragehof (organo giurisdizionale preposto al sindacato di legittimità
delle leggi), diretto all’annullamento della legge belga 19 dicembre 2003,
relativa al mandato d’arresto europeo (Moniteur belge del
22 dicembre 2003, pag. 60075; in prosieguo: la "legge 19 dicembre
2003"), in particolare dei suoi artt. 3, 5, nn. 1 e 2, nonché 7. Contesto normativo 3 Il quinto
‘considerando’ della decisione quadro così recita: "L’obiettivo
dell’Unione di diventare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta
la soppressione dell’estradizione tra Stati membri e la sua sostituzione con un
sistema di consegna tra autorità giudiziarie. Inoltre l’introduzione di un
nuovo sistema semplificato di consegna delle persone condannate o sospettate,
al fine dell’esecuzione delle sentenze di condanna in materia penale o per
sottoporle all’azione penale, consente di eliminare la complessità e i
potenziali ritardi inerenti alla disciplina attuale in materia di estradizione.
Le classiche relazioni di cooperazione finora esistenti tra Stati membri
dovrebbero essere sostituite da un sistema di libera circolazione delle
decisioni giudiziarie in materia penale, sia intervenute in una fase anteriore
alla sentenza, sia definitive, nello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia". 4 Il sesto
‘considerando’ della decisione quadro enuncia quanto segue: "Il mandato
d’arresto europeo previsto nella presente decisione quadro costituisce la prima
concretizzazione nel settore del diritto penale del principio di riconoscimento
reciproco che il Consiglio europeo ha definito il fondamento della cooperazione
giudiziaria". 5 In conformità al
settimo ‘considerando’ della decisione quadro: "Poiché
l’obiettivo di sostituire il sistema multilaterale di estradizione creato sulla
base della convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957 non può
essere sufficientemente realizzato unilateralmente dagli Stati membri e può
dunque, a causa della dimensione e dell’effetto, essere realizzato meglio a
livello dell’Unione, il Consiglio può adottare misure, nel rispetto del
principio di sussidiarietà menzionato all’articolo 2 del trattato sull’Unione
europea e all’articolo 5 del trattato che istituisce le Comunità europee. La
presente decisione quadro si limita a quanto è necessario per conseguire tali
scopi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso
articolo". 6 L’undicesimo
‘considerando’ della decisione così recita: "Il mandato
d’arresto europeo dovrebbe sostituire tra gli Stati membri tutti i precedenti
strumenti in materia di estradizione, comprese le disposizioni del titolo III
della convenzione d’applicazione dell’accordo di Schengen che riguardano tale
materia". 7 L’art. 1 della
decisione quadro, adottato sul fondamento normativo degli artt. 31, n. 1, lett.
a) e b) e 34, n. 2, lett. b), UE, dispone quanto segue: "1. Il mandato
d’arresto europeo è una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in
vista dell’arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una
persona ricercata ai fini dell’esercizio di un’azione penale o dell’esecuzione
di una pena o una misura di sicurezza privative della libertà. 2. Gli Stati membri
danno esecuzione ad ogni mandato d’arresto europeo in base al principio del
riconoscimento reciproco e conformemente alle disposizioni della presente
decisione quadro. 3. L’obbligo di
rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti
dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea non può essere modificat[o]
per effetto della presente decisione quadro". 8 L’art. 2 della
decisione quadro stabilisce quanto segue: "1. Il mandato
d’arresto europeo può essere emesso per dei fatti puniti dalle leggi dello
Stato membro emittente con una pena privativa della libertà o con una misura di
sicurezza privativ[a] della libertà della durata massima non inferiore a dodici
mesi oppure, se è stata disposta la condanna a una pena o è stata inflitta una
misura di sicurezza, per condanne pronunciate di durata non inferiore a quattro
mesi. 2. Danno luogo a
consegna in base al mandato d’arresto europeo, alle condizioni stabilite dalla
presente decisione quadro e indipendentemente dalla doppia incriminazione per
il reato, i reati seguenti, quali definiti dalla legge dello Stato membro
emittente, se in detto Stato membro il massimo della pena o della misura di
sicurezza privative della libertà per tali reati è pari o superiore a tre anni: partecipazione a
un’organizzazione criminale, terrorismo, tratta di esseri
umani, sfruttamento
sessuale dei bambini e pornografia infantile, traffico illecito
di stupefacenti e sostanze psicotrope, traffico illecito
di armi, munizioni ed esplosivi, corruzione, frode, compresa la
frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee ai sensi della
convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari
delle Comunità europee, riciclaggio di
proventi di reato, falsificazione di
monete, compresa la contraffazione dell’euro, criminalità
informatica, criminalità
ambientale, compreso il traffico illecito di specie animali protette e il
traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette, favoreggiamento
dell’ingresso e del soggiorno illegali, omicidio
volontario, lesioni personali gravi, traffico illecito
di organi e tessuti umani, rapimento,
sequestro e presa di ostaggi, razzismo e
xenofobia, furti organizzati o
con l’uso di armi, traffico illecito
di beni culturali, compresi gli oggetti d’antiquariato e le opere d’arte, truffa, racket e
estorsioni, contraffazione e
pirateria in materia di prodotti, falsificazione di
atti amministrativi e traffico di documenti falsi, falsificazione di
mezzi di pagamento, traffico illecito
di sostanze ormonali ed altri fattori di crescita, traffico illecito
di materie nucleari e radioattive, traffico di veicoli
rubati, stupro, incendio
volontario, reati che rientrano
nella competenza giurisdizionale della Corte penale internazionale, dirottamento di
aereo/nave sabotaggio. 3. Il Consiglio può
decidere in qualsiasi momento, deliberando all’unanimità e previa consultazione
del Parlamento europeo alle condizioni di cui all’articolo 39, paragrafo 1, del
trattato sull’Unione europea (TUE), di inserire altre categorie di reati
nell’elenco di cui al paragrafo 2 del presente articolo. Il Consiglio esamina,
alla luce della relazione sottopostagli dalla Commissione ai sensi
dell’articolo 34, paragrafo 3, se sia opportuno estendere o modificare tale
elenco. 4. Per quanto
riguarda i reati non contemplati dal paragrafo 2, la consegna può essere
subordinata alla condizione che i fatti per i quali è stato emesso il mandato
d’arresto europeo costituiscano un reato ai sensi della legge dello Stato
membro di esecuzione indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla
qualifica dello stesso". 9 L’art. 31 della
decisione quadro prevede quanto segue: "1. Fatta
salva la loro applicazione nelle relazioni tra Stati membri e paesi terzi, le
disposizioni contenute nella presente decisione quadro sostituiscono, a partire
dal 1° gennaio 2004, le corrispondenti disposizioni delle convenzioni seguenti
applicabili in materia di estradizione nelle relazioni tra gli Stati membri: a) convenzione
europea di estradizione del 13 dicembre 1957, il relativo protocollo
addizionale del 15 ottobre 1975, il relativo secondo protocollo aggiuntivo del
17 marzo 1978 e la convenzione europea per la repressione del terrorismo del 27
gennaio 1977 per la parte concernente l’estradizione; b) accordo tra gli
Stati membri delle Comunità europee sulla semplificazione e la modernizzazione
delle modalità di trasmissione delle domande di estradizione del 26 maggio
1989; c) convenzione
relativa alla procedura semplificata di estradizione tra gli Stati membri
dell’Unione europea del 10 marzo 1995; e d) convenzione
relativa all’estradizione tra gli Stati membri dell’Unione europea del 27
settembre 1996; e) titolo III,
capitolo 4, della convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione dell’accordo
di Schengen del 14 giugno 1985 relativo all’eliminazione graduale dei controlli
alle frontiere comuni. 2. Gli Stati membri
possono continuare ad applicare gli accordi o intese bilaterali o multilaterali
vigenti al momento dell’adozione della presente decisione quadro nella misura
in cui questi consentono di approfondire o di andare oltre gli obiettivi di
quest’ultima e contribuiscono a semplificare o agevolare ulteriormente la
consegna del ricercato. Gli Stati membri
possono concludere accordi o intese bilaterali o multilaterali dopo l’entrata
in vigore della presente decisione quadro nella misura in cui questi consentono
di approfondire o di andare oltre il contenuto di quest’ultima e contribuiscono
a semplificare o agevolare ulteriormente la consegna del ricercato,
segnatamente fissando termini più brevi di quelli dell’articolo 17, estendendo
l’elenco dei reati di cui all’articolo 2, paragrafo 2, riducendo ulteriormente
i motivi di rifiuto di cui agli articoli 3 e 4 o abbassando la soglia di cui
all’articolo 2, paragrafo 1 o 2. Gli accordi e le
convenzioni di cui al secondo comma non possono in alcun caso pregiudicare le
relazioni con gli Stati membri che non sono parti degli stessi. Gli Stati membri
notificano al Consiglio e alla Commissione entro tre mesi dall’entrata in
vigore della presente decisione quadro gli accordi e le intese esistenti di cui
al primo comma che vogliono continuare ad applicare. Gli Stati membri
notificano inoltre al Consiglio e alla Commissione, entro tre mesi dalla firma,
i nuovi accordi o le nuove intese come previsto al secondo comma. 3. Laddove gli
accordi e le convenzioni di cui al paragrafo 1 si applichino a territori degli
Stati membri ovvero a territori per i quali uno Stato membro si assume la
competenza per le relazioni esterne, ai quali non si applica la presente
decisione quadro, tali strumenti continuano a disciplinare le relazioni
esistenti tra tali territori e gli altri Stati membri". Causa principale e
questioni pregiudiziali 10 Dalla decisione
di rinvio risulta che la Advocaten voor de Wereld, con ricorso del 21 giugno
2004, ha proposto dinanzi all’Arbitragehof un ricorso diretto all’annullamento
totale o parziale della legge 19 dicembre 2003, che recepisce le disposizioni della
decisione quadro nell’ordinamento belga. 11 A sostegno del
suo ricorso, la Advocaten voor de Wereld deduce, tra l’altro, che la decisione
quadro è invalida in quanto la materia del mandato d’arresto europeo avrebbe
dovuto essere attuata con una convenzione e non con una decisione quadro dato
che, in forza dell’art. 34, n. 2, lett. b), UE, le decisioni quadro possono
essere adottate solo per "il ravvicinamento delle disposizioni legislative
e regolamentari degli Stati membri", circostanza che, a suo avviso, non si
verifica in questa fattispecie. 12 La Advocaten
voor de Wereld sostiene inoltre che l’art. 5, n. 2, della legge 19 dicembre
2003, che recepisce nell’ordinamento belga l’art. 2, n. 2, della decisione
quadro, viola il principio di uguaglianza e di non discriminazione poiché, per
i fatti punibili menzionati in quest’ultima disposizione, in caso di esecuzione
di un mandato d’arresto europeo, viene disatteso senza un’obiettiva e
ragionevole giustificazione il requisito della doppia incriminazione, mentre lo
stesso requisito viene mantenuto per altri reati. 13 La Advocaten
voor de Wereld afferma inoltre che la legge 19 dicembre 2003 non rispetta
neppure i dettami del principio di legalità in materia penale poiché non elenca
alcun reato con un contenuto normativo sufficientemente chiaro e preciso, ma
soltanto vaghe categorie di condotte indesiderabili. L’autorità giudiziaria che
deve decidere sull’esecuzione di un mandato d’arresto europeo dispone, ad
avviso della ricorrente, di informazioni insufficienti per accertare
effettivamente se i reati per cui viene perseguito il ricercato, o per i quali
gli è stata inflitta una pena, rientrino in una delle categorie menzionate
all’art. 5, n. 2, della detta legge. L’assenza di una definizione chiara e
precisa dei reati di cui a tale disposizione condurrà, ad avviso della
ricorrente, a disparità nell’applicazione della detta legge da parte delle
diverse autorità incaricate dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo,
con conseguente violazione anche del principio di uguaglianza e del divieto di
discriminazione. 14 L’Arbitragehof
rileva che la legge 19 dicembre 2003 è la diretta conseguenza della decisione
del Consiglio di disciplinare la materia del mandato d’arresto europeo con una
decisione quadro. Le censure sollevate dalla Advocaten voor de Wereld nei
confronti della detta legge, a suo avviso, valgono ugualmente nei confronti
della decisione quadro. Le disparità di interpretazione tra i giudici in ordine
alla validità di atti comunitari e della normativa che ne costituisce la
trasposizione nel diritto nazionale comprometterebbero l’unità dell’ordinamento
giuridico comunitario e lederebbero il principio generale della certezza del
diritto. 15 L’Arbitragehof
aggiunge che, ai sensi dell’art. 35, n. 1, UE, solo la Corte è competente a
pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità delle decisioni quadro e che,
in conformità al n. 2 dello stesso articolo, il Regno del Belgio ha accettato
la competenza della Corte in materia. 16 Pertanto,
l’Arbitragehof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte le seguenti questioni pregiudiziali: "1) se la
decisione quadro (…) sia compatibile con l’art. 34, n. 2, lett. b), [UE], a
norma del quale le decisioni quadro possono essere adottate solo per il ravvicinamento
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri; 2) se l’art. 2, n.
2, della decisione quadro (…), laddove sopprime l’esame del requisito della
doppia incriminazione per i reati in esso elencati, sia compatibile con l’art.
6, n. 2, [UE], ed in particolare con il principio di legalità in materia penale
e con il principio di uguaglianza e di non discriminazione garantiti da tale
disposizione". Sulle questioni
pregiudiziali Sulla prima
questione Sulla ricevibilità 17 Il governo ceco
afferma che la prima questione pregiudiziale è irricevibile in quanto
obbligherebbe la Corte ad esaminare l’art. 34, n. 2, lett. b), UE, disposizione
di diritto primario che non è soggetta al suo sindacato. 18 Questo argomento
non è fondato. In conformità all’art. 35, n. 1, UE, infatti, la Corte è
competente, alle condizioni previste da tale articolo, a pronunciarsi in via
pregiudiziale sulla validità o l’interpretazione delle decisioni quadro, il che
implica necessariamente che, anche in mancanza di un’espressa competenza in tal
senso, essa possa essere chiamata ad interpretare disposizioni del diritto
primario come l’art. 34, n. 2, lett. b), UE quando, come nella causa
principale, la Corte è invitata a valutare se la decisione quadro sia stata
legittimamente adottata sul fondamento normativo di quest’ultima disposizione. 19 Secondo il
governo ceco, la prima questione pregiudiziale è irricevibile anche perché
dalla decisione di rinvio non emergono chiaramente i motivi pertinenti che
giustificherebbero una dichiarazione di invalidità della decisione quadro. Tale
governo afferma di essersi trovato nell’impossibilità di presentare adeguate
osservazioni su tale questione. In particolare, dato che la Advocaten voor de
Wereld avrebbe sostenuto che la decisione quadro non ha condotto ad un
ravvicinamento delle disposizioni legislative degli Stati membri, essa avrebbe
dovuto presentare argomenti a sostegno di tale affermazione e l’Arbitragehof
avrebbe dovuto menzionarli nella decisione di rinvio. 20 Occorre
ricordare che le informazioni fornite nelle decisioni di rinvio non solo
consentono alla Corte di fornire risposte utili, ma danno altresì ai governi
degli Stati membri, nonché alle altre parti interessate, la possibilità di
presentare osservazioni ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di
giustizia (v., in particolare, ordinanza 2 marzo 1999, causa C-422/98, Colonia
Versicherung e a., Racc. pag. I-1279, punto 5). 21 Nella causa
principale, la decisione di rinvio contiene sufficienti indicazioni per
soddisfare tali esigenze. Come rilevato al punto 11 di questa sentenza,
infatti, da tale decisione emerge che la Advocaten voor de Wereld sostiene la
tesi per cui la materia del mandato d’arresto europeo avrebbe dovuto essere
attuata con una convenzione e non con una decisione quadro, dato che, in forza
dell’art. 34, n. 2, lett. b), UE, le decisioni quadro possono essere adottate
solo per "il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari
degli Stati membri", il che non sarebbe avvenuto nella fattispecie. 22 Tali indicazioni
sono sufficienti non solo per consentire alla Corte di dare una risposta utile,
ma anche per garantire la possibilità, di cui dispongono le parti in causa, gli
Stati membri, il Consiglio e la Commissione, di presentare osservazioni in
conformità all’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, come d’altronde
testimoniano le osservazioni depositate da tutte le parti intervenute nel
procedimento in esame, comprese quelle presentate dal governo ceco. 23 Di conseguenza,
la prima questione pregiudiziale è ricevibile. Sul merito 24 La Advocaten
voor de Wereld, contrariamente a tutte le altre parti che hanno presentato
osservazioni nell’ambito del procedimento in esame, sostiene che, in conformità
all’art. 34, n. 2, lett. d), UE, la materia del mandato d’arresto europeo
avrebbe dovuto essere disciplinata mediante una convenzione. 25 Da una parte,
infatti, la decisione quadro non avrebbe potuto essere legittimamente adottata
ai fini del ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari come
previsto all’art. 34, n. 2, lett. b), UE, dato che il Consiglio sarebbe
autorizzato ad adottare decisioni quadro solo per ravvicinare progressivamente
le norme di diritto penale nei soli casi previsti dagli artt. 29, secondo
comma, terzo trattino, UE e 31, n. 1, lett. e), UE. Per le altre azioni comuni
nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, il Consiglio
dovrebbe ricorrere a convenzioni, in applicazione dell’art. 34, n. 2, lett. d),
UE. 26 Dall’altra
parte, ai sensi dell’art. 31 della decisione quadro, essa sostituirebbe, a
partire dal 1° gennaio 2004, il diritto convenzionale applicabile in materia di
estradizione nelle relazioni tra gli Stati membri. Ebbene, solo un atto della
stessa natura, ossia una convenzione ai sensi dell’art. 34, n. 2, lett. d), UE,
potrebbe legittimamente derogare al vigente diritto convenzionale. 27 Questo argomento
non può essere accolto. 28 Come emerge, in
particolare, dall’art. 1, nn. 1 e 2, della decisione quadro e dai suoi
‘considerando’ da 5 a 7, nonché 11, essa è intesa a sostituire il sistema
multilaterale di estradizione tra gli Stati membri con un sistema di consegna
tra autorità giudiziarie di persone condannate o sospettate, al fine
dell’esecuzione di sentenze o per sottoporle all’azione penale, fondato sul
principio del reciproco riconoscimento. 29 Il reciproco
riconoscimento dei mandati di arresto spiccati da diversi Stati membri in
conformità al diritto dello Stato emittente interessato richiede il
ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati
membri relative alla cooperazione giudiziaria in materia penale e, più nello
specifico, delle norme relative alle condizioni, alle procedure e agli effetti
della consegna tra autorità nazionali. 30 È proprio questo
l’oggetto della decisione quadro per quanto riguarda, in particolare, le norme
riguardanti le categorie di reati elencate per le quali non sussiste un
controllo della doppia incriminazione (art. 2, n. 2), i motivi di non
esecuzione obbligatoria o facoltativa del mandato d’arresto europeo (artt. 3 e
4), il contenuto e la forma di quest’ultimo (art. 8), la trasmissione di
siffatto mandato e le modalità di quest’ultima (artt. 9 e 10), le garanzie
minime che devono essere concesse al ricercato o arrestato (artt. 11-14), i
termini e le modalità della decisione di esecuzione del detto mandato (art. 17)
e i termini per la consegna del ricercato (art. 23). 31 La decisione
quadro è fondata sull’art. 31, n. 1, lett. a) e b), UE, ai sensi del quale l’azione
comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale è intesa,
rispettivamente, a facilitare e accelerare la cooperazione giudiziaria in
relazione ai procedimenti e all’esecuzione di decisioni, nonché a facilitare
l’estradizione fra Stati membri. 32 Contrariamente a
quanto sostiene la Advocaten voor de Wereld, nulla consente di concludere che
il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati
membri mediante l’adozione di decisioni quadro in forza dell’art. 34, n. 2,
lett. b), UE riguardi unicamente le norme penali di questi ultimi menzionate
all’art. 31, n. 1, lett. e), UE, ossia quelle relative agli elementi
costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili nei settori elencati da
quest’ultima disposizione. 33 Ai sensi
dell’art. 2, primo comma, quattro trattino, UE, lo sviluppo di uno spazio di
libertà, sicurezza e giustizia figura tra gli obiettivi perseguiti dall’Unione
e l’art. 29, primo comma, UE prevede che, per fornire ai cittadini un elevato
livello di sicurezza in tale spazio, gli Stati membri sviluppano un’azione in
comune, in particolare nei settori della cooperazione giudiziaria in materia
penale. In forza del secondo comma, secondo trattino, dello stesso articolo,
tale obiettivo è perseguito anche mediante una "più stretta cooperazione
tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri […]
a norma degli articoli 31 [UE] e 32 [UE]". 34 L’art. 31, n. 1,
lett. a) e b), UE non contiene tuttavia nessuna indicazione sugli strumenti
giuridici che devono essere utilizzati a tal fine. 35 Peraltro, è in
termini generali che l’art. 34, n. 2, UE dispone che il Consiglio "adotta
misure e promuove (…) la cooperazione finalizzata al conseguimento degli
obiettivi dell’Unione" e autorizza "a questo scopo" il Consiglio
ad adottare diversi tipi di atti, elencati al detto n. 2, lett. a)-d), tra cui
le decisioni quadro e le convenzioni. 36 Inoltre, né
l’art. 34, n. 2, UE né alcun’altra disposizione del Titolo VI del Trattato UE
operano una distinzione relativa ai tipi di atti che possono essere adottati in
funzione della materia su cui verte l’azione comune nel settore della
cooperazione penale. 37 L’art. 34, n. 2,
UE non stabilisce neanche un ordine di priorità tra i diversi strumenti
elencati in tale disposizione, di modo che non si può escludere che il
Consiglio possa scegliere tra diversi strumenti per disciplinare la stessa
materia, fatti salvi i limiti imposti dalla natura dello strumento scelto. 38 Pertanto, l’art.
34, n. 2, UE, nella parte in cui elenca e definisce, in termini generali, i
diversi tipi di strumenti giuridici di cui ci si può avvalere per
"realizzare gli obiettivi dell’Unione" enunciati al Titolo VI del
Trattato UE, non può essere interpretato nel senso di escludere che il ravvicinamento
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri mediante
l’adozione di una decisione quadro in forza del detto n. 2, lett. b), possa
riguardare settori diversi da quelli menzionati all’art. 31, n. 1, lett. e), UE
e, in particolare, la materia del mandato d’arresto europeo. 39
L’interpretazione secondo la quale il ravvicinamento delle disposizioni
legislative e regolamentari degli Stati membri mediante l’adozione di decisioni
quadro non è unicamente autorizzato nei settori di cui all’art. 31, n. 1, lett.
e), UE è corroborata dallo stesso n. 1, lett. c), il quale dispone che l’azione
comune è diretta altresì a conseguire la "garanzia della compatibilità
delle normative applicabili negli Stati membri, nella misura necessaria per migliorare
la suddetta cooperazione [giudiziaria in materia penale]", senza
distinguere tra diversi tipi di atti che possono essere utilizzati ai fini del
ravvicinamento di tali disposizioni. 40 Nel caso di
specie, dato che l’art. 34, n. 2, lett. c), UE esclude che il Consiglio possa
avvalersi di una decisione per procedere al ravvicinamento delle disposizioni
legislative e regolamentari degli Stati membri e che lo strumento giuridico
della posizione comune deve limitarsi a definire l’orientamento dell’Unione in
merito a una questione specifica, ci si domanda quindi se, contrariamente a
quanto sostiene la Advocaten voor de Wereld, il Consiglio poteva legittimamente
disciplinare la materia del mandato d’arresto europeo mediante una decisione
quadro piuttosto che una convenzione ex art. 34, n. 2, lett. d), UE. 41 È vero che il
mandato d’arresto europeo avrebbe anche potuto essere disciplinato con una
convenzione; tuttavia nella discrezionalità del Consiglio rientra la
possibilità di privilegiare lo strumento giuridico della decisione quadro
quando, come in questa fattispecie, siano presenti le condizioni per l’adozione
di tale atto. 42 Tale conclusione
non è inficiata dalla circostanza che, in conformità all’art. 31, n. 1, della
decisione quadro, a partire dal 1° gennaio 2004 quest’ultima sostituisce, nelle
sole relazioni tra gli Stati membri, le corrispondenti disposizioni delle
precedenti convenzioni relative all’estradizione elencate in tale disposizione.
Qualsiasi altra interpretazione che non trovi sostegno né nell’art. 34, n. 2,
UE né in altre disposizioni del Trattato UE rischierebbe di privare
dell’aspetto essenziale del suo effetto utile la facoltà riconosciuta al
Consiglio di adottare decisioni quadro in settori precedentemente disciplinati
da convenzioni internazionali. 43 Ne consegue che
la decisione quadro non è stata adottata in violazione dell’art. 34, n. 2,
lett. b), UE. Sulla seconda questione 44 La Advocaten
voor de Wereld, contrariamente a tutte le altre parti che hanno presentato
osservazioni nell’ambito del procedimento in esame, afferma che l’art. 2, n. 2,
della decisione quadro, sopprimendo il controllo della doppia incriminazione
per i reati menzionati in tale disposizione, è in contrasto con il principio di
uguaglianza e di non discriminazione, nonché con il principio di legalità in
materia penale. 45 Occorre
innanzitutto rilevare che, in forza dell’art. 6 UE, l’Unione è fondata sul
principio dello Stato di diritto e rispetta i diritti fondamentali quali sono
garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto
principi generali del diritto comunitario. Ne consegue che le istituzioni sono
soggette al controllo della conformità dei loro atti ai trattati e ai principi
generali di diritto, al pari degli Stati membri quando danno attuazione al
diritto dell’Unione (v., in particolare, sentenze 27 febbraio 2007, causa
C-354/04 P, Gestoras pro Amnistía e a./Consiglio, Racc. pag. I-0000, punto 51 e
causa C-355/04 P, Segi e a./Consiglio, Racc. pag. I-0000, punto 51). 46 È pacifico che
tra tali principi rientrano quello della legalità dei reati e delle pene,
nonché il principio di uguaglianza e non discriminazione, principi altresì
ribaditi, rispettivamente, dagli artt. 49, 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza (GU C
364, pag. 1). 47 Spetta pertanto
alla Corte valutare la validità della decisione quadro alla luce dei detti
principi. Sul principio di
legalità dei reati e delle pene 48 Secondo la
Advocaten voor de Wereld, l’elenco di oltre trenta reati per i quali la
tradizionale condizione della doppia incriminazione viene abbandonata quando lo
Stato membro emittente li punisce con una pena privativa della libertà avente
un massimo edittale di almeno tre anni è talmente vago e indefinito da violare,
o perlomeno da poter violare, il principio di legalità in materia penale. A suo
avviso, i reati inclusi in tale elenco non sono corredati della loro
definizione di legge, ma costituiscono categorie, definite in maniera molto
vaga, di condotte indesiderabili. La persona che è stata privata della libertà
in esecuzione di un mandato d’arresto europeo senza verifica della doppia
incriminazione non godrebbe della garanzia secondo cui la legge penale deve
soddisfare condizioni di precisione, chiarezza e prevedibilità tali da
consentire a ciascuno di sapere, nel momento in cui commette un atto, se
quest’ultimo costituisce o no un reato, e ciò contrariamente a quanto accade a
chi è privato della libertà mediante uno strumento diverso dal mandato
d’arresto europeo. 49 Va ricordato che
il principio della legalità dei reati e delle pene (nullum crimen, nulla poena
sine lege), che fa parte dei principi generali del diritto alla base delle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, è stato parimenti sancito
da diversi trattati internazionali, in particolare dall’art. 7, n. 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali (v., in questo senso, segnatamente, sentenze 12 dicembre 1996,
cause riunite C-74/95 e C-129/95, X, Racc. pag. I-6609, punto 25, e 28 giugno
2005, cause riunite C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C-208/02 P e
C-213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I-5425, punti
215-219). 50 Tale principio
implica che la legge definisca chiaramente i reati e le pene che li reprimono.
Questa condizione è soddisfatta quando il cittadino può conoscere, in base al
testo della disposizione rilevante e, nel caso, con l’aiuto
dell’interpretazione che ne sia stata fatta dai giudici, gli atti e le
omissioni che chiamano in causa la sua responsabilità penale (v., in
particolare, Corte eur. D. U., sentenza Coëme c. Belgio del 22 giugno 2000, Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, § 145). 51 In conformità
all’art. 2, n. 2, della decisione quadro, i reati elencati in tale disposizione
"se [nello] Stato membro [emittente] il massimo della pena o della misura
di sicurezza privative della libertà per tali reati è pari o superiore a tre
anni", danno luogo a consegna in base al mandato d’arresto europeo
indipendentemente dalla doppia incriminazione per tale fatto. 52 Di conseguenza,
anche se gli Stati membri riprendono letteralmente l’elenco delle categorie di
reati di cui all’art. 2, n. 2, della decisione quadro per darle attuazione, la
definizione stessa di tali reati e le pene applicabili sono quelle risultanti
dal diritto "dello Stato membro emittente". La decisione quadro non è
volta ad armonizzare i reati in questione per quanto riguarda i loro elementi
costitutivi o le pene di cui sono corredati. 53 Pertanto, anche
se l’art. 2, n. 2, della decisione quadro sopprime il controllo della doppia
incriminazione per le categorie di reati menzionate in tale disposizione, la
loro definizione e le pene applicabili continuano a rientrare nella competenza
dello Stato membro emittente, il quale, come peraltro recita l’art. 1, n. 3,
della stessa decisione quadro, deve rispettare i diritti fondamentali e i
fondamentali principi giuridici sanciti dall’art. 6 UE e, di conseguenza, il
principio di legalità dei reati e delle pene. 54 Ne risulta che
l’art.2, n. 2, della decisione quadro, nella parte in cui sopprime il controllo
della doppia incriminazione per i reati menzionati in tale disposizione, non è
invalido per violazione del principio di legalità dei reati e delle pene. Sul principio di
uguaglianza e di non discriminazione 55 Secondo la
Advocaten voor de Wereld, la decisione quadro viola il principio di uguaglianza
e di non discriminazione in quanto, per i reati diversi da quelli oggetto
dell’art. 2, n. 2 di tale decisione, la consegna può essere subordinata alla
condizione che i fatti per i quali il mandato d’arresto europeo è stato
spiccato costituiscano un reato ai sensi dell’ordinamento dello Stato membro di
esecuzione. A suo avviso, tale distinzione non è oggettivamente giustificata.
La soppressione del controllo della doppia incriminazione sarebbe a maggior
ragione criticabile perché la decisione quadro non contiene nessuna definizione
circostanziata dei fatti per cui è richiesta la consegna. Il regime istituito
da ta
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