Sabato 02 Novembre 2024
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Il fermo è un provvedimento amministrativo discrezionale:
che sia un provvedimento amministrativo lo dice la norma - art 86 - quando
parla del provvedimento che lo dispone; lo si evince dal fatto che si tratta di
un potere particolare, non concesso al creditore di diritto comune,
evidentemente assegnato per il perseguimento di un fine pubblico o di interesse
pubblico (la riscossione del credito tributario); lo si desume dal fatto che la
norma assegna al concessionario (ora soggetto a struttura privata, ma con
controllo maggioritario da parte di soggetti pubblici) un potere autoritativo
unilaterale. Origini dell’istituto L’attuale disciplina del fermo amministrativo di beni mobili registrati
prevista dall’art. 86 del D.P.R. n. 602/1973 è derivata da alcune innovazioni
legislative degli ultimi anni ed in particolare da quella operata dal decreto
legislativo n. 193 del 27.4.01. L’originario D.P.R. n. 602 del 1973 difatti non
conteneva alcuna norma che consentisse il fermo dei beni mobili iscritti in
pubblici registri (autoveicoli, motoveicoli, etc.). Detti beni erano
assoggettabili alla sola ordinaria esecuzione, attraverso le forme
dell’espropriazione forzata mobiliare. Con il decreto legge n. 669 del 31.12.96
, si inserì, nel citato D.P.R. 602, l’art. 91 bis che, al primo comma,
recitava:”Qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo
non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento
dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti
nei pubblici registri, la Direzione regionale dell’Entrate ne dispone il
fermo”. Nei successivi tre commi si trattava dell’iscrizione del
provvedimento nei pubblici registri e si disponeva in merito alla sanzioni per
la circolazione dopo l’avvenuto fermo ed alla successiva emanazione di un
regolamento di attuazione della relativa disciplina normativa; regolamento poi
approvato con D.M. 7 settembre 1998, n. 503. Con la legge di riforma dell’esecuzione mediante ruolo, la quale
ha sostituito tutto il titolo II del D.P.R. n. 602/73, la disciplina del fermo
amministrativo (art. 91 bis) è stata disciplinata dal nuovo testo dell’’art.
86, in misura sostanzialmente analoga salvo che per l’estensione dei soggetti
destinatari del provvedimento in parola, da intendersi non solo riferito ai
beni dei “contribuenti” ma anche a quelli degli eventuali “coobligati”, vale a
dire condebitori solidali. Nel 2001, infine, è stato approvato, il decreto legislativo n. 193
che ha prodotto invece una profonda trasformazione; il primo comma dell’art. 86
è stato infatti sostituito col seguente:“Decorso inutilmente il termine di cui
all’articolo 50 comma 1, il concessionario può disporre il fermo dei beni
mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone
notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza”. La modifica non è stata di poco conto, poiché ha toccato la
competenza all’adozione del provvedimento, trasferendola dalla sfera
dell’Agenzia delle Entrate a quella del Concessionario – oggi Equitalia- ma
soprattutto perché, con la eliminazione della preventiva infruttuosità
dell’azione esecutiva, ha eliminato ogni forma di garanzia a favore del
contribuente ed ha consentito un vasto ed indiscriminato potere discrezionale
in capo al concessionario Si ritiene da molti, infatti, che la innovata
disciplina più che migliorativa appaia decisamente lacunosa e si sia rivelata
foriera di un vasto contenzioso. Di fronte all’emissione da parte dei
concessionari di numerosissimi provvedimenti di fermo, spesso per debiti già
saldati o per somme irrisorie e comunque nettamente inferiori al valore del
bene sottoposto al fermo, si sono levate forti proteste, e la questione è
diventata tema di trasmissioni televisive di rilevanza nazionale e vi è stata
anche qualche proposta di legge per la sua rimozione. Alla luce di tale evoluzione legislativa e delle recentissime
interpretazioni giurisprudenziali, il fenomeno ha assunto ormai una rilevanza
tale da meritare un’approfondita analisi della sua natura giuridica. La
questione non è di poco conto, se solo si pensi alle conseguenze che ne
derivano in termini di giurisdizione ed esperibilità delle relative azioni
giudiziarie dirette all’accertamento della nullità o della illegittimità del
provvedimento. Ambito di applicazione del fermo Passando all’esame del problema, una primissima questione da
affrontare è se il fermo può essere utilizzato anche per la riscossione di
entrate che non siano imposte. Dall’inserimento della norma sul fermo nel Dlg
602/73 relativo alla riscossione delle imposte, si potrebbe pensare che le
norme sul fermo, ivi, appunto, contenute, sarebbero applicabili solo alle
entrate tributarie dello Stato. Senonché il D.LGS. 46/99 --- intitolato
riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’art. 1
della legge 28 settembre 1998, n. 337---, all’art 17 (rubricato : Entrate
riscosse mediante ruolo) ha statuito: 1. Salvo quanto previsto
dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate
dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri
enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. Il precedente art. 16 dello stesso D.LGS. 46/99 ha attuato una
serie di modifiche al D.P.R. 602/73, tra le quali rientra anche la previsione
del fermo di cui stiamo trattando. Se ne deduce che il fermo amministrativo è applicabile a tutte le
somme riscosse tramite ruoli, essendo utilizzabile in tutti i casi di
riscossione esattoriale e non solo in quelle relative alle imposte. Giurisprudenza di merito Volendo ora indicare una breve rassegna della giurisprudenza di
merito sulla natura del fermo auto: Il trib di Catanzaro , sezione I, con ordinanza del 25.02.2003 ,
rel. Dott. Saraco, in sede di giudizio di opposizione all’esecuzione, ha
affermato che il fermo ha natura cautelare e non espropriativa e ciò per più
motivi tra i quali anche quello sistematico, essendo stato inserito l’art.86 in
un capo (il terzo) diverso da quello che tratta dell’esecuzione forzata (il
secondo) del titolo II, intitolato alla riscossione coattiva. Il trib di Novara con sent del 9.05.2003, dopo aver ritenuto che
al fermo ex art 86, come modificato dal D.LGS. 193/2001 fosse applicabile il
regolamento 503/98 emanato per l’esecuzione del fermo di cui all’art. 91 bis
del 602/73, ha aggiunto che il provvedimento di fermo ha natura cautelare
diretta a garantire l’effettività dell’esecuzione forzata e che proprio per
questa sua natura non può restare efficace senza limite di tempo, per cui al
fermo deve seguire il pignoramento e tutta la procedura esecutiva, nei tempi e
con le modalità stabilite del codice di rito, altrimenti perde efficacia. Il
medesimo tribunale, poi, sulla base del fatto che il vecchio fermo amm veniva
predisposto dalla DRE e che attualmente il concessionario deve dare
comunicazione del fermo alla DRE e alla regione di residenza del debitore, ha
anche affermato che per i crediti INPS, INAIL e le contravvenzioni al codice
della strada il fermo amm non è ammissibile, essendolo solo, ma questo il
tribunale non lo dice esplicitamente, per i tributi erariali e regionali. Il giudice di Pace di Cosenza, sentenza del 12.02.2004 ha
dichiarato la nullità del fermo auto in assenza di regolamento di attuazione. Il tribunale di Catania con ordinanza del 26.11 2004 ha ammesso (e
concesso) l’istanza di sospensione (ex art. 700) su un provvedimento di fermo Il tribunale di Roma, con ordinanza dell’8.8.2006 ha ammesso
l’istanza ex art. 700 del c.p.c. su un preavviso di fermo
(ritenendo tale atto immediatamente lesivo della posizione giuridica del
destinatario) Giurisprudenza amministrativa Passando ad una rapida rassegna della giurisprudenza
amministrativa sul fermo amm.: Il Tar Puglia, sentenza
4.02.2004 n. 392, ha affermato che il fermo amministrativo è un
provvedimento in senso proprio, in quanto si estrinseca nell’emanazione di un
atto unilaterale idoneo ad incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico
patrimoniale del destinatario, con la imposizione di un vincolo di
indisponibilità del bene che implica la temporanea privazione del diritto di
godimento, e cioè dello jus utendi ac fruendi e che si risolve anche in un
divieto di utilizzazione del mezzo, la cui violazione espone all’applicazione
di una sanzione amministrativa pecuniaria e all’asportazione del veicolo
affidato in custodia a depositario autorizzato. In quanto provvedimento
amministrativo, ed in funzione della chiara lettera della disposizione
novellata dell’art. 86 comma 1, alla sua emanazione corrisponde l’esercizio di
un l potere amministrativo discrezionale sull’an, ma anche sul quid, poiché il
concessionario non soltanto può scegliere se adottare la misura bensì anche
graduarla nel suo oggetto. Il TAR Puglia, prosegue, ritenendo che il fermo auto rientri nella
sfera della giurisdizione amministrativa esclusiva, ex art. 33 del D.LGS.
31.03.1998 n. 80, come sostituito dall’art.7 della legge
21.07.2000 n. 205 relativa alla materia dei pubblici servizi, che
comprende, in base al comma 2 della lettera e) anche le controversie
riguardanti “…le attività.. di ogni genere … rese nell’espletamento di pubblici
servizi”; sotto quest’ultimo profilo,non può sfuggire che l’emanazione del
fermo auto è riconducibile all’attività di un concessionario di pubblico
servizio, afferma ancora il Tar puglia, il quale esclude la giurisdizione
tributaria sulla materia nemmeno nella più ampia sfera disegnata dall’art.
12, comma 2 della legge 28.12.2001 n. 448, perché essa
giurisdizione riguarda controversie aventi ad oggetto tributi, e quindi quelle
che attengono in via diretta ed immediata all’esistenza dell’obbligazione
tributaria. Conclude il Tar Puglia affermando che, riconosciuta la natura
di provvedimento amministrativo del fermo auto e la sua discrezionalità, è
indubitabile che lo stesso debba essere motivato in modo congruo e specifico:
motivazione che deve individuare le specifiche esigenze che giustificano la
adozione della misura cautelare in rapporto all’entità del credito tributario e
a circostanze concrete, attinenti al debitore, atte a compromettere la garanzia
del credito. Il Tar Calabria, con sentenza
24.02.2004, n. 699, ha affermato che il fermo auto si innesta in una
speciale procedura di espropriazione, riguardo alla quale sono configurabili
esclusivamente posizioni soggettive di diritto. Il fermo, continua il Tar
Calabria, si colloca all’interno della fase esecutiva dell’obbligazione
tributaria, quando il concessionario, decorso inutilmente il termine di
sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, è tenuto, a
mente dell’art.50 del DPR 602/73,a procedere ad espropriazione forzata. Esso
fermo, pertanto , non presenta alcuna immediata ed oggettiva connotazione
pubblicistica: per vero, disponendo esso, il concessionario non provvede alla
diretta gestione di interessi pubblici, ma soltanto a determinare le condizioni
che rendano più agevole la realizzazione del credito principale. Anche il Tar Emilia Romagna, sentenza n. 3561/2004
afferma la giurisdizione del giudice civile dell’esecuzione in materia di
fermo. Il Tar Lazio, sez. II, con ordinanza del 23 giugno 2004 n. 3042,
confermata in appello dal CDS, sez. IV, con ordinanza
del 13 luglio 2004 n. 3259, ha sospeso in via cautelare il fermo
auto attribuendo rilevanza, sotto il profilo del fumus boni juris, all’assenza
di regolamentazione attuativa e alla sproporzione tra l’entità della pretesa
erariale ed il danno arrecabile al contribuente con l’esecuzione della misura
cautelare. E proprio a seguito di tali decisione l’Agenzia delle entrate, in
attesa del parere dell’Avvocatura dello Stato sull’esatta portata di esse, ha
invitato i concessionari ad astenersi dal disporre fermi su beni iscritti in
pubblici registri (Ag Entr risol 22.07.2004 n. 92/E). Le novità introdotte dalla legge
248/2005 In relazione alla illegittimità del fermo operato in assenza del
previsto regolamento di attuazione è successivamente intervenuta la legge
248/2005, di conversione del DL 203/2005, il cui art. 3, comma 41 ha
stabilito che “ Le disposizioni dell’art. 86 del DPR 29.09.1973 n. 602, si
interpretano nel senso che, fino all’emanazione del decreto previsto dal comma
4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario sui
veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relative alle modalità di
iscrizione e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel
decreto Ministro delle Finanze 7.09.1998 n.503. Nuovi orientamenti della giurisprudenza amministrativa IL CDS ha poi cambiato il suo precedente orientamento e con
ordinanza V sez, del 24.09.2004 n. 7181, ritenendo meritevoli di considerazione
le censure incentrate sul difetto di giurisdizione del GA in ordine alle
controversie sul fermo di autoveicoli, sotto il duplice profilo della inerenza
della questione alla materia tributaria e dell’intervenuta decisione della
Corte Cost in tema di giurisdizione sui pubblici servizi. Le norme censurate
dalla Corte Cost., come abbiamo visto, erano state invocate per ricondurre
nell’ambito della giurisdizione amm esclusiva il fermo auto, ricollegando
l’esecuzione della misura cautelare “ all’attività di un concessionario di un
pubblico servizio (della riscossione) TAR Puglia 18.04.2003 n. 1764. Una delle poche decisioni che hanno ritenuto la giurisdizione del
GT sul fermo è stata CDS 27.09.2004 n. 4356 I recenti arresti giurisprudenziali Andando alle recenti sentenze sul fermo, le quali, invece di
sopirlo, hanno accentuato il dibattito sulla natura dello stesso: La Corte di Cassazione, con la ord.
SS.UU. n. 2053 del 31.01 2006, emessa in sede di regolamento
preventivo di giurisdizione, ex art. 41 segg CPC ha affermato che il fermo auto
è una misura cautelare utile ai fini del fruttuoso compimento della procedura
esecutiva e va collocato nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata
promosso dal concessionario, traducendosi in un rafforzamento dei poteri di
tutela del credito erariale a disposizione del concessionario; ha aggiunto
la Cassazione che le controversie sul fermo appartengono al giudice ordinario,
trattandosi sostanzialmente di questioni che vertono su atti di esecuzione
forzata. Il supremo Collegio ha concluso per la natura non autoritativa del
fermo auto, in quanto atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi,
mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la stessa
realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria ex art. 77 del
cit dpr; questa ordinanza della Cassazione riguarda il caso già trattato
dal Tar Lazio il 23.06.2004 - che aveva portato alla sospensione del fermo per
mancanza di regolamento attuativo dello stesso – decisione confermata dal CDS
con ord del 13.07.2004. Tali decisioni erano state impugnate davanti alla
Suprema Corte con regolamento preventivo di giurisdizione. Volendo aderire a tale tesi si porrebbe l’ulteriore problema degli
eventuali limiti delle opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, atteso
che l’articolo 57 del DLG 602/73 afferma: 1. Non sono ammesse: La successiva ord. 14701 del 23.06.2006 della Cass, ribadendo le precedenti
argomentazioni ha escluso la giurisdizione del GT, perché l’art. 2, comma 1 del
DLGS 546/92 ha lasciato fuori da tale giurisdizione “le controversie
riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata successivi alla notifica della
cartella” Sulla stessa linea Cass. SS.UU. CIV. 17.01.2007 n. 875. L’ordinanza CDS 4581/2006 E arriviamo, infine all’ordinanza del CDS del 18.07.2006 n. 4581 ;
con detta decisone il CDS ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 49, 57, 86 del DPR 602/73 e degli art 2 e 19 del DLGS 546/92, per
come interpretati secondo il diritto vivente di attribuire il fermo
amministrativo al giudice ordinario in relazione agli artt 3,16,41,42 della
COST.. Ha affermato il giudice amministrativo che il fermo è un provvedimento
amministrativo sul quale non vi è la giurisdizione né del GO né del GT. E ha
motivato tali conclusioni nel seguente modo: a)l’espropriazione forzata esattoriale ha connotati profondamente
diversi dall’espropriazione forzata di diritto comune: i due istituti sarebbero
identici solo nel nome, avendo natura giuridica completamente diversa: il primo
è un procedimento amministrativo, il secondo un processo giurisdizionale. E
prova di ciò si troverebbe nel divieto di patto commissorio ( il quale consente
al creditore di soddisfarsi in via di autotutela sul patrimonio del debitore -
2744 cc- e dunque con una espropriazione forzata privatistica; nel nostro
ordinamento giuridico la soddisfazione del credito è affidata ad un vero e
proprio processo, sotto il controllo di un giudice, il cd processo di
esecuzione ( Libro III CPC). Aggiunge il CDS che lo stesso DPR 602 , al contrario di quel che
accade nel processo di esecuzione civile, attribuisce alla parte pubblica un
potere di autotutela conservativa a garanzia della riscossione del credito
tributario, costituito dal fermo dei beni mobili registrati. In buona sostanza,
con il fermo auto, si verifica una limitazione della facoltà di godimento e di
disposizione inerenti al diritto di proprietà, in virtù di un atto autoritativo
unilaterale e, quindi, secondo una vicenda assimilabile ai provvedimenti
amministrativi ablatori e, segnatamente , alle requisizioni . E a ulteriore
riprova che non si tratti di un atto dell’esecuzione forzata, ma di
provvedimento di autotutela conservativa, il CDS ribadisce che per l’esecuzione
del fermo è sufficiente che siano decorsi i sessanta giorni senza che sia
necessari l’avvio dell’espropriazione forzata che inizia ( ex art. 491 CPC) con
il pignoramento. Afferma ancora il CDS che ulteriore prova della natura di
provvedimento amministrativo del fermo si rinviene nella circostanza che il
semplice pagamento della somma pretesa, e all’origine dello stesso, non è
sufficiente alla cancellazione del fermo, occorrendo all’uopo apposito provvedimento
di revoca della DRE (alla quale il concessionario, in base al dm 503/98, dovrà
comunicare l’avvenuto pagamento delle somme); solo a seguito di tale
provvedimento di revoca il debitore potrà conseguire la cancellazione del
fermo. Sulla base di queste e di altre argomentazioni il CDS ritiene che
l’attribuzione al GO della giurisdizione sul fermo contrasti con le norme
costituzionali, non essendo riconosciuto al giudice ordinario il potere di
annullare direttamente un provvedimento amm e di sindacarne la motivazione.
Conclude infine il CDS che se, invece, le norme sul fermo venissero
interpretate nel senso della giurisdizione del giudice amm – ovvero del giudice
tributario, vi sarebbe maggiore tutela per il destinatario del fermo, avendo il
GA ed il GT il potere di sospendere ed annullare il provvedimento di fermo. Natura del “Fermo” A mio modestissimo avviso il fermo è un provvedimento
amministrativo discrezionale: che sia un provvedimento amministrativo lo
dice la norma - art 86 - quando parla del provvedimento che lo dispone;
lo si evince come ben dice il CDS dal fatto che si tratta di un potere
particolare, non concesso al creditore di diritto comune, evidentemente
assegnato per il perseguimento di un fine pubblico o di interesse pubblico (la
riscossione del credito tributario); lo si desume dal fatto che la norma
assegna al concessionario (ora soggetto a struttura privata, ma con controllo
maggioritario da parte di soggetti pubblici) un potere autoritativo
unilaterale. Quanto qui sostenuto, e cioè che il fermo consista in un
provvedimento amm., trova conferma anche nella risoluzione dell’Agenzia delle
Entrate n. 64/2002, la quale , trattando della questione relativa al soggetto
al quale spetti la revoca del fermo, afferma testualmente: benche’ la norma
-- dell’art 86 -- si limiti a stabilire che il fermo in argomento debba essere
disposto dal concessionario e non attribuisca espressamente all’agente della
riscossione la titolarita’ del potere di revoca del fermo stesso, tale
comportamento sarebbe legittimo, in quanto, in conformita’ alla ratio dell’art.
1, c. 1, lett. q), del d.lgs. n. 193/2001, agevolerebbe "l’azione
amministrativa in termini di economicita’ e razionalita’".Al riguardo, si
condivide senz’altro la conclusione cui e’ pervenuta codesta Direzione
Regionale, a favore della quale, peraltro, depone, ancor prima della ratio
della disposizione citata, il nesso inscindibile che, sulla base dei principi
generali del diritto amministrativo ed in mancanza di una diversa indicazione
legislativa, connette la titolarita’ del potere di emettere un provvedimento e
quella del potere di revocarlo”. Che si tratti di provvedimento discrezionale risulta, poi, anche
qui , dal testo della norma, la quale afferma che il concessionario può
procedere al fermo. Ciò detto, non si può andare oltre nella condivisione del discorso
fatto da CDS 4581/2006 e ritenere il fermo un
provvedimento ablativo assimilabile alla requisizione: in primo luogo perché la
requisizione in proprietà (alla quale evidentemente il CDS si riferisce, anche
perché il diverso istituto della requisizione in uso attiene a cose che la PA
prende in uso dai privati per un periodo limitato) è prevista dal nostro
ordinamento giuridico o per gravi necessità pubbliche o per esigenze di
carattere militare; e poi perché il provvedimento di fermo è, comunque,
accessorio ad un altro (cioè al provvedimento che ha manifestato la pretesa
dell’ente pubblico) e ne segue il destino. Più aderente al dato normativo
potrebbe essere la qualificazione del fermo auto come provvedimento
amministrativo discrezionale di natura cautelare, volto a preservare la
garanzia del credito della PA, quindi di provvedimento con finalità
conservative. Passando alla giurisdizione su tale provvedimento v’ è da dire che
il DLGS 546/92 , all’art. 2 ha statuito che appartengono alla giurisdizione
tributaria tutte le controversie avente ad oggetto i tributi di ogni genere e
specie, comunque denominati, restando esclusi dalla giurisdizione tributaria
soltanto le controversie riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata
tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento; orbene, per
come si è visto, la quasi unanime giurisprudenza ha ritenuto:
Se ne deve dunque dedurre che se la legge sottrae alla
giurisdizione del GT solo gli atti dell’esecuzione forzata tributaria
successivi alla notifica della cartella esattoriale e che se, come detto, il
fermo auto pur essendo successivo alla cartella di pagamento non è atto
dell’esecuzione forzata vera e propria, si può tranquillamente ritenere la
giurisdizione del giudice tributario in materia. E conferma di ciò si è avuto con il decreto Visco Bersani, anche
se la tecnica utilizzata per attribuire il fermo al giudice trib ha creato
ulteriori questioni; L’art. 35, comma 26 quinquies, del decreto legge 4.07.2006
n.223, ha aggiunto all’art.19, comma 1 del DLGS 31.12.1992 n.546, due ulteriori
ipotesi di giurisdizione delle Commissioni Tributarie concernenti: - l’iscrizione di ipoteca sugli immobili, di cui all’art.77 del
DPR 602/73 e successive modificazioni - il fermo di beni mobili registrati, di cui all’art. 86 del dello
stesso DPR. Si è posta la questione: il decreto Visco Bersani ha creato una
nuova materia da attribuire alla competenza esclusiva di un giudice speciale
(nella specie al giudice tributario) oppure si è limitato a disciplinare solo
una particolare fattispecie di fermo auto e cioè quello derivante dalla
esazione dei tributi? I fautori della prima tesi partono dall’ordinanza
del Consiglio di Stato 4581/2006, la quale negando, per ragioni
sistematiche la giurisdizione ordinaria, ha denunciato la mancanza di una norma
di legge che attribuisse ratione materiae ad un ben individuato plesso
giurisdizionale la materia del fermo auto. Sostiene questa dottrina che, sia
nel caso di iscrizione di ipoteca ex art. 77, dpr 602/73 che di fermo auto ex
art 86 stesso dpr, ci si trova di fronte ad atti autoritativi di natura
cautelare, diversi da quelli posti in essere dalla PA iure privatorum, laddove,
per tutelare le proprie ragioni, la stessa deve richiedere l’intervento del
giudice terzo. Ne conseguirebbe, sempre secondo tale orientamento che, in
mancanza dell’intervento legislativo testè citato, la giurisdizione sul fermo
spetterebbe, ex art. 103 della Cost. alla giurisdizione
amministrativa: la norma introdotta dal decreto Visco Bersani avrebbe, però,
spostato tale giurisdizione al giudice tributario assegnando a quest’ultimo
tutta la materia dei provvedimenti di conservazione del credito iscritto a
ruolo. Volendo tentare una interpretazione delle novella , la quale tenga
conto e del dato letterale e di quello sistematico si potrebbe affermare che vi
è la giurisdizione del Giudice Tributario sia quando il ricorrente impugni il
fermo per mancanza dei presupposti di esso ( nel caso di presupposti
concretantesi in tributi), sia quando lo impugni per i vizi propri di esso,
senza riferimento ai presupposti (nella quale ipotesi rientrano anche il caso
in cui il ricorrente alleghi la mancata notifica degli atti presupposti – e
cioè la mancata notifica della cartella di pagamento o, per chi, come la CTP di
CS, lo ritenga elemento essenziale, la mancata notifica di una diffida ad
adempiere, nelle ipotesi di iscrizione di fermo oltre l’anno dalla notifica
della cartella, e quello in cui il fermo non contenga gli elementi per
identificare il presupposto); rientrerebbe, dunque, nella Giurisdizione
tributaria anche l’ipotesi in cui il contribuente impugni il fermo eccependo la
mancata notifica della cartella di pagamento: questa fattispecie sarebbe
comunque oggetto di giudizio del Giudice Tributario, a prescindere dalla natura
del credito pubblico posto in riscossione Rientrerebbe il fermo, invece, nella
giurisdizione del Giudice Ordinario , quando, nel caso di presupposti diversi
da tributi, si contesti l’assenza del potere di emettere il ruolo. Impugnabilità del Cd Preavviso di Fermo Altro problema che si è posto ha riguardato la impugnabilità o
meno del cd preavviso di fermo E’ stato recentemente affermato, TRIB Napoli
4.01.2007 che il fermo amm può considerarsi esistente solo nel momento in cui
produce i suoi effetti sostanziali nella sfera giuridica del soggetto passivo,
e quindi esclusivamente nel momento della sua iscrizione al PRA, nel momento in
cui, cioè, la lesione alla posizione individuale del destinatario da
semplicemente ipotetica diviene effettiva ed attuale. Continua ancora il Trib
di Napoli spiegando che il preavviso di fermo, diversamente dal fermo amm, non
è previsto dalla sequenza procedimentale dell’esecuzione esattoriale e che è
dunque atto atto meramente discrezionale ed eventuale avente un duplice
contenuto: da un lato reca un invito al debitore al pagamento spontaneo (sic!)
dell’obbligazione, dall’altro lato reca l’avvertimento che, in caso di
perdurante inadempimento si procederà al fermo. Ne consegue che il preavviso di
fermo non è atto autonomamente impugnabile. Tale tesi non si può accettare, perché il preavviso di fermo
consiste nella comunicazione al debitore dell’avvenuta adozione del
provvedimento di fermo, i cui soli effetti (e cioè l’iscrizione dello stesso
nei pubblici registri) sono posticipati di 20 gg. L’art. 86 distingue due fasi del
procedimento relativo al fermo: fasi distinte e separate, logicamente e
cronologicamente: la prima riguarda l’adozione del provvedimento (art.86, primo
comma: " Decorso inutilmente il termine di cui all’art. 50, comma 1 il
concessionario può disporre il fermo...) Ne consegue che il cd preavviso di fermo, essendo comunicazione
dell’avvenuta adozione del fermo è immediatamente lesivo dei diritti e
interessi del debitore e, perciò, immediatamente impugnabile. Sospendibilità ex art. 47 dlgs 546/92 del Fermo Contrariamente a quanto anche da me sostenuto in più di una
sentenza della Ctp di Cosenza, ritengo, dopo una più attenta riflessione ,che
il fermo auto sia sospendibile ex art. 47 del DLGS 546 e secondo le norme che
riguardano simile istituto negli altri tipi di processo; e ciò per i motivi che
vado ad illustrare: 1. in primo luogo un dato
normativo: L’art. 23 del DLGS 472/97, ai commi 3 e 4 afferma : Il fermo di somme ha la stessa funzione di tutela cautelare del
credito della PA che ha il fermo auto, la quale acquisisce il credito del
contribuente e lo compensa con un proprio credito nei confronti dello stesso. Non solo ma l’effetto della sospensione cautelare del fermo di
somme è uguale a quello della sospensione cautelare del fermo auto: in entrambi
i casi, seppure temporaneamente, e cioè fino alla pronuncia nel giudizio, la
sospensione cautelare del provvedimento rende inefficacie il fermo: con la
conseguenza che nel caso di fermo di somme il credito del contribuente non può
essere sospeso e nel caso di fermo auto questo deve essere temporaneamente
ritenuto non operativo. Naturalmente, nel caso di sospensione,il giudice può subordinarne
la concessione alla prestazione di idonea garanzia mediante cauzione o
fideiussione bancaria o assicurativa. Danni derivanti dall’illegittima iscrizione del fermo e
loro risarcibilità Nel caso di accertata inesistenza del debito tributario non potrà
non aversi un diritto al risarcimento del danno ex art.
2043 c.c., dovendosi imputare quantomeno a colpa della PA il ritardo
del rimborso del credito del contribuente. Senza contare poi che in ogni caso,
trattandosi di obbligazione pecuniaria, torna applicabile l’1224 c.c., il quale
prevede per tale tipo di obbligazione che siano dovuti gli interessi legali dal
giorno della mora. Sulla stessa linea TAR
Puglia, sez. I, sent 25.07.2003 n. 3000 il quale afferma: non può
dubitarsi, in linea generale, che anche l’emanazione di provvedimenti illegittimi
da parte di amministrazioni pubbliche o loro concessionari può introdurre
profili di pregiudizio non esclusivamente patrimoniali, e quindi, quando
incidenti su posizioni costituzionalmente tutelate e compressive delle medesime
possa dar luogo a responsabilità risarcitoria di natura extracontrattuale in
riferimento al cd danno esistenziale . Anche se poi lo stesso Giudice
spiega che quando il danno esistenziale discende da lesione di interessi
patrimoniali, come nel caso di fermo auto, a differenza delle lesioni dirette
alla personalità (sfera dell’onore e reputazione, riservatezza, libertà
personale), deve revocarsi in dubbio che possa ricorrersi a criteri di tipo
presuntivo, dovendo il danneggiato provare i disagi e le menomate occasioni di
svolgimento della sua personalità connesse alla privazione dell’autovettura. Applicabilità della condanna alle spese aggravata: Nel caso di costituzione in giudizio dell’ente concessionario, sia
tributario, sia civile, sia amministrativo, nel caso di palese infondatezza o
inesistenza della pretesa azionata con il fermo, può darsi corso all’eventuale
richiesta di responsabilità aggravata, ex art. 96 c.p.c.. Conclusioni Come si può vedere di incertezze sulla giurisdizione sul FA ancora
ne rimangono, con grave disagio dei cittadini; anche se tali disagi, lo si dice
non per giustificare la situazione attuale ma solo come magra consolazione,
dovrebbero risultare minori alla luce della recentissima sentenza della Corte
Cost sulla cd comunicabilita’ dei giudici. Tale dictum, sentenza
12.03.2007 n. 77, ha dichiarato la illegittimità costituzionale
dell’art. 30 della legge 6.12.1971 n. 1034, nella parte in cui non prevede che
gli effetti sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a
giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di
giurisdizione nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione. La Corte Cost, partendo dalla constatazione della presenza nel
nostro ordinamento giuridico del principio, non scritto ma presupposto
dall’intero sistema dei rapporti tra giudice ordinario e giudici speciali, che
gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda al giudice
dichiaratosi privo di giurisdizione non si conservano nel novo , ha affermato
che tale principio deve essere espunto, come tale, dall’ordinamento. Ha quindi la Corte eliminato il divieto della translatio
iudicii. Di Angelo Antonio Genise Da Altalex |
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