Giudice di Pace Rimini, sentenza 15.02.2001 n° 61. Violazioni del TULPS: illegittima l’ordinanza del Prefetto emessa oltre i 30 giorni

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL GIUDICE DI PACE DI RIMINI

PROF DOTT. CALOGERO LUNETTA.

Ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

nella causa civile in opposizione a sanzione amministrativa, promossa da U. G., in proprio e quale legale rappresentante della S.n.c. C. A., rappresentata e difesa dall’Avv. Alfredo Sartini, con studio in Riccione (RN) Viale Ceccarini n. 134 ñ ATTORE OPPONENTE

___________________________ C O N T R O_______________________

PREFETTO pro tempore di Rimini ñ CONVENUTO OPPOSTO

OGGETTO: Opposizione ad Ordinanza - ingiunzione

I N F A T T O

Con ricorso depositato il 23.3.2000, U. G. in proprio e quale legale rappresentante della Snc C. A., proponeva opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione del Prefetto di Rimini n.128/97/2° Sett/TULPS in data 18.02.2000, con la quale era stato ingiunto il pagamento della somma di L. 2.000.000 =, a titolo di sanzione amministrativa, oltre alle spese, in forza di verbale 11.1.97 della Polizia Stradale di Rimini per violazione degli artt. 86 e 17 bis T.U.L.P.S., per avere esercitato l’attività di noleggio di veicoli con conducente, senza licenza. Il ricorrente eccepiva, in via preliminare, la nullità dell’ordinanza ingiunzione per violazione di legge, essendo stata emessa il 18:02.2000, a distanza di tre anni e 16 gg. dalla presentazione del ricorso, avvenuta il 01.02.97.- Dopo avere richiamato varia giurisprudenza della Suprema Corte che ha affermato, in materia di violazioni al C.d.S., la nullità del provvedimento prefettizio emesso oltre il termine di 180 gg. previsto dallo art.204 N.C.d.S., il ricorrente invocava l’applicazione, nella fattispecie, della normativa di cui all’art. 2 della Legge 7.8.90, n. 241 in cui si afferma che la P.A. deve concludere ogni procedimento entro il termine di 30 gg., pena la nullità del provvedimento.- Eccepiva, inoltre, la carenza di motivazione dell’ordinanza ingiunzione e, quindi, la nullità della stessa, per non avere confutato le deduzioni difensive del ricorrente, limitandosi ad affermare genericamente che le eccezioni mosse dal ricorrente non sono state sufficientemente dimostrate..............................

Nel merito, contestava l’assoluta mancanza di responsabilità per il mancato rinnovo della licenza per il servizio di noleggio con conducente delle ambulanze, regolarmente richiesta al Comune di Riccione, ma che non poteva ottenere a causa delle lacune regolamentari dell’Ente locale il quale non si era ancora adeguato alle direttive ed ai criteri fissati dalla Regione Emilia Romagna con L.15.1.92, n.21, non avendo adottato un proprio regolamento per lo esercizio delle competenze delegate in materia.

Ribadiva che tali doglianze non erano state vagliate da alcuna motivazione in sede di ordinanza ingiunzione di cui chiedeva l’annullamento e la condanna della Prefettura al risarcimento del danno di L. 3.000.000 o in quella diversa somma che risulterà di giustizia, ex art. 96 c.p.c., con vittoria di spese e di lite.-

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Nella prima udienza fissata per il giorno 11.05.2000, presente parte attrice nonché personalmente l’opponente U. G., nessuno è comparso per la convenuta Prefettura che, pertanto, veniva dichiarata contumace. Quindi, veniva sospesa l’esecuzione del provvedimento impugnato e rinviata la causa per p.c. e discussione sulla eccezione preliminare, all’udienza del 21.6.2000. ñ In detta seduta, veniva revocata la propria ordinanza 11.5.2000 con cui era stata dichiarata la contumacia della Prefettura, in quanto non risultava regolarmente instaurato il contraddittorio tra le parti: infatti, i termini liberi tra la notifica del ricorso e la data di prima udienza di comparizione, risultavano essere inferiori ai 60 gg previsti dall’art. 26 della L. n. 689/1981, così come modificato dalla L. 16.12.99, n. 479.- Veniva, pertanto, disposta nuova notifica, a termine prestabilito, di tutti gli atti e fissata nuova udienza di comparizione per il 22.11.2000.- In detta seduta, parte ricorrente depositava il proprio fascicolo e chiedeva termine per controdedurre alla comparsa di risposta della Prefettura, non presente, ma costituitasi in Cancelleria in data 21.11.2000.- La causa, pertanto, veniva rinviata al 5.2.2001 in cui l’opponente si riportava alla memoria depositata, mentre il rappresentante della Prefettura, intervenuto in udienza, contestava la questione pregiudiziale sostenendo che l’ordinanza ingiunzione può essere emessa in qualunque momento, fino al termine della prescrizione quinquennale del credito fissato dall’art. 28 della legge n. 689/81 e citava, in proposito, tre sentenze della Suprema Corte. Veniva, quindi, emesso dispositivo di accoglimento del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorrente lamenta, in via pregiudiziale, che la ordinanza ingiunzione oltre che non motivata sia stata emessa dal Prefetto il 18.02.2000, a distanza di tre anni e 16 gg dalla presentazione del ricorso ivi ricevuto il 01.02.97.- L’Amministrazione opposta ñ che nulla aveva dedotto in proposito in sede di comparsa di risposta ñ nell’udienza del 5.2.01 replicava, a sua volta, che, avvenuta la contestazione della violazione o la notifica del verbale, l’ordinanza ingiunzione può essere emessa in qualunque momento, fino al termine di prescrizione quinquennale del credito, fissato dall’art. 28 della legge n. 689/81, come da sentenze della Cassazione che citava, senza allegarle.

Il riferimento all’art. 28 della legge 24.11.1981, N.689 appare assolutamente inconferente per giustificare il momento limite della emissione del provvedimento prefettizio. Il titolo della norma e la stessa collocazione dell’art. 28, dopo l’art. 27 dedicato alla esecuzione forzata, non danno adito a dubbi circa l’interpretazione letterale analitica della medesima, e cioè: ì in forza di un titolo già esecutivo, comportante il pagamento di somme accertate e dovute ( già iscritte a ruolo ), per le violazioni indicate dalla presente legge, il diritto a riscuotere le suddette somme in via coattiva, si prescrive con il decorso di cinque anni dal giorno della commessa violazione, tenendo conto delle eventuali interruzioni della prescrizioneî.........................................

Quindi, il riferimento di controparte all’ordinanza ingiunzione può essere fatto solo in sede esecutiva ( e non in fase di emissione ), ai fini della riscossione coatta del credito, già divenuto esigibile..........................................Potrebbe, solo apparentemente, riferirsi allo stesso provvedimento prefettizio, in sede di emissione, circa il diritto di richiedere pagamento di somme entro il termine di prescrizione del presunto credito. Ma qui, entrano in funzione altre norme sulla decadenza dell’Amministrazione a porre in essere titolo o atti presuntivi di crediti, al di là di certi termini entro cui devono essere emessi, atteso che la certezza del diritto impone alle parti in conflitto, cui sono soggette, termini certi ñ e non indefiniti ñ per potere azionare quel diritto di pretesa o, rispettivamente, di difesa per contrastare quella pretesa. Altrimenti, si arriverebbe alla ammissione esasperata che, mediante ripetuti validi atti interruttivi della prescrizione, l’ordinanza ingiunzione del Prefetto possa essere emessa molto al di là dei cinque anni, o cioè senza un vero limite. Ma il diritto positivo non ammette simili stravaganze......................................

Invero, l’art.18 della L. 689/1981 sulle modifiche al sistema penale, che regola la materia, fissa il termine di 30 gg dalla data della contestazione o notificazione della violazione all’interessato, per fare pervenire scritti difensivi all’autorità competente a decidere, ma non prevede quando quest’ultima autorità debba provvedere ad emettere la propria decisione. Vi provvede, fra le altri fonti normative, il Cod. della Strada, nella specifica materia, che ha fissato, nel corso degli anni, il termine di 30, 60 e 180 gg. attuali, per emettere l’ordinanza ingiunzione. Invece, per le infrazioni al T.U. Leggi Pubblica Sicurezza, che regola la materia oggetto della presente vertenza, non è previsto alcun termine. Ma, non per questo, la conclusione del procedimento può essere lasciato alla libera scelta dell’Amministrazione. La quale, nell’emanare l’ordinanza ingiunzione, non agisce nell’ambito dei suoi specifici poteri discrezionali, ma agisce nel campo di una attività punitiva amministrativa, il cui esercizio è configurato dalla legge in termini di doverosità e di celerità. Detti criteri sono stabiliti dalla Legge 7.8.1990, n.241 ( nuove norme in materia di procedimento amministrativo, ecc. ) la quale è stata emanata in attuazione dell’art. 97 della Costituzione, affinché l’attività amm/va si uniformi ai criteri di efficienza e di efficacia, secondo procedure improntate a tempestività, trasparenza e correttezza mentre l’art. 29 sancisce che le disposizioni, in essa contenute, costituiscono principi generali dello ordinamento giuridico. Obbiettivo della legge è la fissazione di criteri e regole procedimentali in modo da garantire un rapporto nuovo tra Amministrazione e cittadini, fra l’altro, sulla semplificazione del procedimento, sulla accelerazione dei processi decisionale, sulla certezza del tempo nell’attività dell’Amministrazione. Il modello che ne deriva è quello di una Amministrazione non più retta dai principi di supremazia, ma di una Amministrazione paritaria regolata dai canoni del buon andamento, nei cui confronti il cittadino è elemento di stimolo e di sollecitazione contro lentezze, inerzie, silenzi.......................................

Infatti, l’art. 2, comma 2, della citata L. n. 241/90 dispone che le Pubbliche Amministrazioni determinano, per ciascun provvedimento, in quanto non sia già direttamente disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi; il 3° comma dispone: qualora le pubbliche amministrazioni non vi provvedano, il termine è di trenta giorni. La certezza del termine finale del procedimento, che prima rappresentava l’eccezione, diventa la regola ed assume valore ordinamentale. Per esigenze di razionalità, la determinazione del termine deve essere rapportata alla variabile complessità del procedimento amministrativo ed è questa la ragione per cui l’art. 2 rimette alle singole amministrazioni la determinazione, per ciascun tipo di procedimento, del termine conclusivo, nell’esercizio di un potere di autorganizzazione. Ma la pur ampia discrezionalità nell’individuazione della durata dei propri procedimenti non consente, comunque, alle amministrazioni pubbliche di sconfinare nell’arbitrio o nella elusione delle finalità sottostanti l’art. 2 della L. n. 241/90.

Infatti, la fissazione di un termine generalizzato ì suppletivo ì di trenta giorni ( art.2, 3° comma ) costituisce un parametro di riferimento per un giudizio di ragionevolezza del termine che deve stabilire ciascuna amministrazione e, soprattutto, rappresenta un impulso alle medesime per deliberare sulla materia.

Ma resistenze, lentezze e contraddizioni ostacolano tuttora l’attuazione dei cennati principi. In particolare, il Ministero dell’Interno ñ pur avendo provveduto ad emanare apposito Decreto ministeriale per stabilire il termine finale dei propri procedimenti ñ nulla ha previsto né disposto nella particolare materia relativa alla fonte normativa che disciplina la presente vertenza. Infatti, risulta emesso il Regolamento di attuazione degli artt. 2 e 4 della L.241/90 con D.M. 2.2.93, n.284 ( Suppl. ord. G.U. n. 185 del 9.8.93 ) con allegate le tabelle A e B: nella tabella A, sono elencati i numerosi procedimenti amministrativi attribuiti per il provvedimento finale alla competenza degli Organi Centrali del Ministero dell’Interno; nella tabella B, sono elencati solo alcuni procedimenti amministrativi attribuiti per il provvedimento finale alla competenza degli Organi periferici del Ministero dell’Interno, e cioè: rilascio licenze, certificati, autorizzazioni, concessioni,riconoscimenti, ma nulla che riguardi il contenzioso amministrativo ( tranne che per le controversie in materia anagrafica ), né, comunque, per quanto concerne le ordinanze ingiunzioni per le violazioni al T.U. Leggi Pubblica Sicurezza. Lo stesso D.M. 2.2.93, n.284, all’art. I, 3° comma, dispone che ì i procedimenti non elencati, con i relativi termini di conclusione, nelle tabelle allegate al presente regolamento, si concludono nel termine previsto da altra fonte legislativa o regolamentare o, in mancanza, nel termine indicato dall’art. 2, comma 3, della L.7.8.90, n.241. ñ Poiché risulta che alcuna altra fonte legislativa o regolamentare abbia mai previsto, fino all’attualità, un termine di conclusione per la emissione di ordinanze ingiunzioni prefettizie in materia di violazioni degli artt. 86 e 17 bis del T.U.L.P.S., deve concludersi che detto termine finale è quello di trenta giorni dal ricevimento del ricorso, di cui al 3° comma dell’art. 2 della L. 7.8.1990, n. 241.- Poiché il ricorso è stato ricevuto dalla Prefettura il 01.02.97, detto termine risulta notevolmente superato nel provvedimento opposto, emesso solo in datam18.02.2000, che, come tale, è viziato di violazione di legge, invalido, e nullo ( Cass., Sez.I, 17.4.99, n.3848 ).........................................

Non senza rilevare che il provvedimento opposto è parimenti nullo per mancanza di motivazione, così come prescrive l’art. 3 della stessa legge n. 241/1990 che la ritiene necessaria al soddisfacimento delle esigenze di trasparenza della condotta amministrativa e di controllo dell’opinione pubblica. Nella fattispecie, la motivazione non ha indicato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che costituiscono il fondamento della decisione: mentre per i primi è ammessa l’indicazione per relationem, invece, per le ragioni giuridiche, la dicitura generica usata non soddisfa l’esigenza di trasparenza, prevista pure dall’art. 97 della Costituzione........................................

Gli ulteriori motivi di ricorso restano conseguentemente assorbiti. Non si ravvisano gli estremi per la applicazione dell’art.96 c.p.c...........................................

Le spese di giudizio seguono la soccombenza...........................................

Per questi motivi, definitivamente pronunciando:..........................................

..........................................ACCOGLIE..........................................il ricorso in premessa di U. G. in proprio e quale legale rappresentante della S.n.c. C. A. e, per l’effetto, DICHIARA illegittima e nulla l’ordinanza ingiunzione del Prefetto di Rimini n. 128/97/2° Sett/TULPS in data 18.02.2000..........................................

Non si ravvisano gli estremi per l’applicazione del richiesto art. 96 c.p.c...........................................

CONDANNA l’Amministrazione resistente al pagamento, a favore del ricorrente, delle spese di giudizio che si liquidano, in via equitativa, in Lire 400.000= omnia ( quattrocentomila )...........................................Avverso la presente sentenza ñ che è definitiva ed immediatamente esecutiva ñ non è ammesso appello........................................Così deciso in Rimini, il 15 febbraio 2001.........................................

IL GIUDICE DI PACE

Prof. Dott. Calogero LUNETTA