Giurisprudenza di legittimità - Autovelox: legittime le multe elevate senza la presenza della polizia stradale

Con la sentenza n. 15348/2005 la Cassazione afferma la legittimità dell’ utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento della velocità anche se operanti senza la presenza di organi della polizia stradale.
In precedenti pronunce la Corte aveva avuto modo di affrontare la questione dell’ammissibilità della contestazione differita per le violazioni del c.d.s. (risolta anche alla luce dell’insindacabilità delle scelte della P.A. in ordine alle modalità di organizzazione del servizio di vigilanza sulle strade); nella pronuncia in esame, invece, viene affrontato per la prima volta il diverso profilo dell’accertamento differito.
Infatti, quando le infrazioni al codice della strada vengono rilevate mediante autovelox, l’accertamento è un atto dell’organo di polizia stradale del tutto distinto dalla mera registrazione del fatto che integra la violazione e può avvenire anche in un momento successivo rispetto a quello del rilevamento dei dati da porre a fondamento della contestazione dell’illecito.
La configurabilità di un accertamento posteriore rispetto all’illecito è desumibile, secondo la Corte, già dai principi generali in tema di reati e di sanzioni amministrative. Inoltre, con specifico riferimento alle violazioni del c.d.s non esistono norme contrarie ad un accertamento differito delle stesse tanto nel c.d.s. quanto nella relazione di accompagnamento. In particolare, la disposizione che impone la gestione e la disponibilità diretta da parte degli organi di polizia degli autovelox non può essere interpretata nel senso di imporre la presenza degli agenti al momento dell’utilizzo, in quanto si riferisce alla collocazione ed al rilevamento dei dati (che, tra l’altro, solo gli agenti di polizia sono legittimati ad effettuare).
Sulla base di tali argomentazioni, la Cassazione conclude nel senso che anche prima della l. 121/2002 come novellata dalla l. 214/03 la presenza degli agenti di polizia non costituiva una condicio sine qua non all’utilizzo dell’autovelox: la l. 121/2002 e la novella del 2003 introduttive dell’utilizzo dell’autovelox hanno, infatti, una portata non innovativa, quanto piuttosto specificativa di una modalità di esercizio dell’azione amministrativa pienamente legittima anche prima dell’entrata in vigore di tali normative;unico limite posto dal codice della strada e dal suo regolamento di esecuzione ante novella 2003 è rappresentato dalla necessità che tali
dispositivi siano omologati ed approvati.
(Altalex, 16 settembre 2005. Nota a cura di Luigi Viola)

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SENTENZA 21 LUGLIO 2005, n. 15348

Svolgimento del processo

Il Giudice di pace di Borgo 8. Lorenzo, con contenga del 19 marzo 2002, pronunciando sull’opposizione proposta da Gaia B. avverso il verbale n. 69831/2001/V con cui la Polizia Municipale di Borgo San Lorenzo gli aveva contestato la violazione dell’art. 142, 8 comma, del codice della strada, ha annullato il provvedimento impugnato, osservando: 1) che l’infrazione era stata accertata a mezzo di fotoradar-tachimetro (ed, autovelox) mod. 104/C2 in postazione fissa (cd. autobox), operante senza la presenza di agenti proposti; 2) che il servizio di rilevamento così predisposto dal Comune di Borgo San Lorenzo escludeva la possibilità di contestazione immediata, anche in situazioni nelle quali, come nella specie, ciò sarebbe stato possibile sia per le caratteristiche dell’apparecchio di rilevamento, che consentiva la lettura della velocità contestualmente al passaggio dei veicoli, sia per l’ampiezza e l’andamento rettilineo della strada idonea a consentire il fermo del veicolo in condizioni di sicurezza; 3) che, pertanto, la postazione fissa di rilevazione della velocità senza assistenza di personale non rispondeva ai precetti degli artt. 200 del Codice della Strada e 183 del relativo regolamento, che impongono rispettivamente la contestazione immediata della violazione al trasgressore e la visibile presenza degli organi di polizia e degli agenti preposti alla regolamentazione del traffico quando operano sulle strada; 4) che, in senso contrario, non poteva darsi rilievo al disposto dell’art. 384 del regolamento di esecuzione del Codice della Strada, che, in quanto norma secondaria, poteva soltanto specificare ed interpretare il disposto legislativo senza apportare innovazioni all’ordinamento nè, tenuto conto della diversità di situazioni, si poteva invocare in via di interpretazione estensiva o analogica la disciplina dettata dal d.p.r. n. 250/1999 per gli impianti automatici di rilevazione dell’accesso nei centri storici.

Avverso detta sentenza il Comune di Borgo San Lorenzo propone ricorso per Cassazione, lamentando, con un unico complesso motivo, la violazione dell’art. 14 L. n. 689/1981, degli artt. 200 e 201 c.d.s., dell’art. 384 del d.p.r. n. 495/1992 nonchè il vizio di motivazione;

in particolare, secondo il ricorrente, la sentenza impugnata; a)aveva erroneamente disapplicato la norma dettata dall’art. 384 d.p.r. 495/1992 cit., senza avvedersi che detta disposizione non ha carattere innovativo e non fa che identificare alcuni casi di impossibiliti di contestazione immediata; b) aveva erroneamente ritenuto vietato l’uso, da parte della P.A., di ogni mezzo che non consenta la contestazione immediata, e ciò in contrasto tanto con la previsione del già citato art. 384 lett. E, tanto con il principio di insindacabilità della discrezionalità amministrativa nell’organizzazione del servizio, senza tenere conto che in relazione al controllo degli accessi nei centri storici, l’art. 5 del d.p.r. n. 250/1999 ribadiva la legittimità dell’accertamento delle violazioni a mezzo di apparecchi automatici senza immediata presenza di personale di polizia. Gaia B. non ha svolto attività difensiva.

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato. La questione della legittimità della utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento della velocità operanti senza la presenza di organi della polizia della strada viene sottoposta per la prima volta all’esame di questa Corte, cui per il passato sono ascrivibili soltanto alcuni obiter dicta (Cass. 20 marzo 1998, n. 2952; Cass. 7 novembre 2003, n. 16713, entrambe, peraltro, massimate sul punto). A chiarimento della questione si deve anche precisare che la disciplina oggi vigente ammette certamente l’uso di tali apparecchiature, prevedendo specifiche condizioni per il loro utilizzo (art. 4 del decreto legge20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, con la legge 1 agosto 2002, n. 168 nonchè art. 4 del decreto legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito, con modificazioni, con la legge 1^ agosto 2003, n. 214). Tuttavia, poichè l’accertamento e la contestazione della violazione al ricorrente sono anteriori alla disciplina oggi vigente, questa Corte è chiamata a decidere se le disposizioni sopra ricordate abbiano avuto carattere innovativo, consentendo modalità di accertamento prima non consentite ovvero se, al contrario, la nuova disciplina abbia limitato una precedente più ampia possibilità di utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento della velocità.

La questione non può essere risolta sulla base del tenore della nuova disciplina nè sulla basa dei relativi lavori preparatori.

L’art. 4 del d.l. n. 121/2002 (come modificato dall’art. 7, comma 9, del d.l. n. 151/2003), infatti, al primo comma stabilisce che i dispositivi o mezzi tecnici di controllo finalizzati al rilevamento a distanza dalle violazioni di agli artt. 142 (eccesso di velocità), 148 (disciplina del sorpasso) e 176 (circolazione sulle autostrade e strade extraurbane principali) del codice della strada possono essere utilizzati o installati, dandone informazione agli automobilisti, sulle autostrade e sulle strade extraurbane principali nonchè sullestrade extraurbane secondarie individuate con decreto del prefetto.

Si tratta, pertanto, di una norma il cui precetto innovativo non può essere individuato nel fatto di consentire l’uso di dispositivi di rilevamento a distanza (tra i quali rientra il cd. autovelox), già sicuramente consentiti (come è pacifico e come si ribadirà più avanti) ma nel fatto di disciplinarne l’uso, consentendolo solo in alcune strade e con l’obbligo di darne informazione agli automobilisti.

Al terzo comma, lo stesso articolo 4, dopo avere previsto che "la violazione deve essere documentata con sistemi fotografici, di ripresa video o con analoghi dispositivi che - consentano di accertare, anche in tempi successivi, le modalità di svolgimento dei fatti", stabilisce che "se vengono utilizzati dispositivi che consentono di accertare in modo automatico la violazione, senza la presenza o il diretto intervento degli agenti preposti, gli stessi devono essere omologati ai sensi dell’art. 45, comma 6, dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285", La norma, quindi, come risulta evidente dal suo tenore testuale, non introduce la possibilità di un controllo automatico senza presenza di organi di polizia stradale, ma presupponendo ("se vengono utilizzati") che una tale modalità di controllo sia già consentita, si limita a stabilire la necessità che i dispositivi siano approvati od omologati, con una disposizione il cui significato, in presenza di una norma generale che già prevede omologazione od approvazione dei dispositivi automatici di rilevamento (art. 45 c.d.s.), deve ritenersi quello di esigere che approvazione ad omologazione si riferiscano specificamente ad una utilizzazione senza presenza di personale.

Neppure la relazione al disegno di legge di conversione del d.l. n.121/2002 offre un qualche elemento sul carattere innovativo (nel senso di consentire per la prima volta rilevazioni automatiche senza presenza degli organi di polizia) della disciplina, limitandosi a precisare che "le norme contenute nell’art. 4 del decreto-legge disciplinano i controlli cosiddetti ’remotì e la contestazione differita delle violazioni al nuovo codice della strada, al fine di garantire l’effettività dei controlli su strada, e quindi la tutela della sicurezza nella circolazione, anche nelle situazioni in cui l’accertamento diretto da parte degli organi di polizia stradale sia difficoltoso o pericoloso".

Lo stesso deve dirsi per l’art. 4 dal d.l. n. 151/2003, che al primo comma lett. B prevede l’inserimento nel testo dell’art. 201 c.d.s. del comma 1-bis contenente la disciplina, trasferita quindi dal regolamento alla legge, dei casi nei quali è consentita la contestazione differita e dei casi (attraversamento di un incrocio con il rosso, violazioni accertate con i dispositivi di cui all’art. 4 d.l. 121/2002 cit., accessi nelle zone a traffico limitato e circolazione sulle corsie riservate) nei quali non è necessaria la presenza degli organi di polizia. Anche in questo caso la norma non offre elementi sistematici per stabilire se la disciplina abbia carattere innovativo perchè consente controlli automatici prima non consentiti (in realtà solo l’attraversamento con semaforo rosso è previsto espressamente per la prima volta, mentre le altre fattispecie erano già espressamente previste dal citato art. 4 del d,l, 121/2002 e dall’art. 17, comma 133-bis, della legge n. 127/1997)ovvero se abbia carattere limitativo perchè individua le sole ipotesi nelle quali tali controlli sono consentiti.

Si deve, peraltro, osservare che nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l. n. 151/2003 si afferma che "con una modifica all’art. 201 del codice della strada si sono voluti disciplinare in nodo più organico i casi in cui è consentita la notificazione successiva del verbale di contestazione, anche allo scopo di armonizzarli con le recenti disposizioni in materia di controlli remoti introdotti dal decreto-legge n. 121 del 2002, puntualizzando altresì i casi in cui le apparecchiature di rilievo delle infrazioni possono essere impiegate in modo automatico e quando invece e necessaria la presenza dall’organo di polizia". Pertanto, da un lato si assegna alla nuova disciplina una funzione di organica riorganizzazione e di puntualizzazione e d’altro canto, con l’espressione "controlli remoti introdotti", si attribuisce alla disciplina del d.l. 121/2002 una portata innovativa (quanto ai controlli remoti, con o senza la presenza di operatori) che, tuttavia, come si è visto, non trova alcuna conferma nè nel testo del d.l. n. 121/2002 nè nella relativa relazione. In proposito, inoltre, si deve escludere che l’opinione espressa nella relazione possa attribuire al d.l. n. 151/2003 valore di interpretazione autentica del d.l. n. 121/2002; infatti, è principio pacifico che"l’interpretazione autentica è figura di carattere eccezionale, e come tale deve risultare in modo esplicito ed inequivocabile, senza che sia possibile dedurne la ricorrenza dai lavori preparatori" (v. ex multis Cass. 17 gennaio 2003, n. 634).

La questione, in assenza di significativi elementi offerti dalla nuova disciplina e dai relativi lavori preparatori deve, quindi, essere risolta sulla base della sola disciplina anteriore, dettata dal d. l.vo n. 285 del 1992 e successive modificazioni, distinguendo il tema della contestazione differita da quello, ovviamente connesso, dell’accertamento differito rispetto al tempo della violazione.

Quanto al primo tema, mi deve osservare che in base al disposto del primo comma dell’art. 201 c.d.s. (non modificato dalla novella del 2003) la contestazione differita è consentita quando la violazione non può essere immediatamente contestata. B’, pertanto, scontato cheun sistema di controllo che opera automaticamente, senza la presenza di organi di polizia della strada, consenta per sua natura soltanto la contestazione differita e non anche quella immediata. E’, inoltre, pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, dopo un’iniziale incertezza (v. in senso contrario Cass. 2 agosto 2000, n. 10107) l’insindacabilità, da parte del giudice, delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione nelle modalità di organizzazione del servizio di vigilanza sulle strade, essendo escluso in particolare che possa essere censurato il mancato dispiegamento di una pluralità di pattuglie, al fine specifico dell’immediata contestazione delle violazioni ai limiti di velocità (Cass. 5 novembre 1999, n. 12330; Cass. 16 marzo 2001, n. 3836; Cass. 25 maggio 2001, n. 7103; Cass. 16 settembre 2002, n. 13475; Cass. 14 marco 2005, n. 5528), ovvero che possa essere censurata la tipologia degli strumenti utilizzati (Cass. 1 agosto 2003, n. 11722).

Alla stregua di tale orientamento, al quale il Collegio ritiene di dovere dare continuità, il problema della legittimità di controlli automatici eseguiti senza la presenza dell’organo di polizia deve essere risolto nell’ambito del secondo tema sopra ricordato. Al riguardo si deve preliminarmente osservare che, tanto in materia di reati quanto in materia di sanzioni amministrative, e ovvio principio generale quello secondo cui l’accertamento di una violazione di legge può essere successivo al momento in cui la stessa viene posta in essere. In tal senso è chiaro, per quanto attiene alle sanzioni amministrative, il sistema dettato dagli artt. 13 art. 14 della legge n. 689 del 1981, che consentono di distinguere il momento in cui viene commessa la violazione dal momento in cui si conclude il procedimento di accertamento (v., tra le altre, Cass. 3 luglio 2004, n. 12216).

Tali principi, peraltro, non sono direttamene applicabili all’infrazioni al codice della strada che detta, agli artt. 200 e 201, una speciale disciplina in tema di accertamento e contestazione (sulla specialità della disciplina della contestazione differita delle violazioni del codice della strada v. Cass. 28 giugno 2002, n. 9502; Cass. 3 aprile 2000, n. 4010). Rispetto a detta disciplina, peraltro, l’attenzione della giurisprudenza di questa Corte si e soffermata principalmente sulla questione della individuazione dei casi in cui è consentita la contestazione differita piuttosto che sulla diversa questione della legittimità di un accertamento successivo, che, tuttavia, e stata implicitamente affermata, insieme alla legittimità della contestazione differita, giudicando in fattispecie di utilizzazione di apparecchiature che consentono la determinazione dell’illecito in un momento successivo a quello della sua commissione.

Del resto, la possibilità che l’accertamento della violazione avvenga "per mezzo di appositi apparecchi di rilevamento che consentono la determinazione dell’illecito in tempo successivo" (ipotesi distinta da quella della determinazione dell’illecito - dopo che il veicolo oggetto del rilievo sia già a distanza dal posto di accertamento). E’ prevista espressamente dall’art. 384 dal regolamento. Più in generale, in ogni caso, questa Corte non ha mancato di precisare che l’inosservanza dai limiti di velocità può essere legittimamente accertata anche con fonti di prova diversa da quella prevista dall’art. 142, sesto comma, c.d.S. (a cioè "la risultanza di apparecchiatura debitamente omologata, nonchè la registrazioni dal cronotachigrafo ad i documenti relativi ai percorsi autostradali") e perciò anche con modalità di accertamento meramente deduttive (Cass. 18 maggio 2000, n. 6457) da fatti (si pensi alla lunghezza dalle tracce di frenata) rilavati successivamente alla violazione.

In proposito, si deve precisare che, quando la violazione del codice della strada viene accertata mediante dispositivi di controllo, l’accertamento è un atto dall’organo di polizia stradale del tutto distinto dalla mera registrazione analogica o digitale ovvero dalla correlata documentazione fotografica o video del fatto che integra la violazione esso consiste nella lettura da parte degli organi di polizia del supporto sul quale i dati sono registrati dall’apparecchiatura di controllo. In questo senso già Cass. 9 maggio 2002, n. 6634 ha chiarito che nelle ipotesi di accertamento dell’infrazione a mezzo dell’autovelox alla macchina è delegato solo il rilevamento dei dati da porre a fondamento dalla contestazione dell’illecito mentre l’attività amministrativa, consistente nella redazione dal verbale contenente i dati desunti dalla macchina è eseguita dall’organo accertatore".

Ribadita, quindi, la possibilità di un accertamento successivo, resta da stabilire sa già alla stregua dalle disposizioni anteriori all’entrata in vigore del d.l. n. 121/2002 era legittimo che i dispositivi di rilevamento della velocità operassero anche in assenza degli organi di polizia stradale. Orbene nessuna disposizione dal codice della strada escluda tale possibilità. In senso contrario non si può richiamare il disposto dell’art. 12 c.d.s. (in questo senso, invece, Cass. n. 2952/1998 cit.), che si limita ad individuare gli organi cui è affidato l’espletamento dai servizi di polizia stradale.

Neppure e possibile invocare l’art. 345 dal regolamento di esecuzione (in questo senso, invece, Cass. n. 16713/2003 cit.), secondo cui le apparecchiature destinate a controllare l’osservanza dai limiti di velocità devono essere gestite direttamente dagli organi di poliziastradale e devono essere nella disponibilità dagli stessi. Infatti, gestione diretta e disponibilità non significano affatto presenza degli organi di polizia stradale, ma soltanto, rispettivamente, che siano essi a decidere dove collocare gli apparecchi e quando farli funzionare nonchè a prelevare e leggere i dati e che siano solo essi a poter accedere agli apparati ed ai dati. L’impossibilità di fondare su tale formula la necessità della presenza degli organi di polizia stradale trova conferma nel fatto che gestione diretta e disponibilità sono ribaditi, con identica formula, nel testo dell’art. 5 del d.p.r. 22 giugno 1999, n. 350 ("regolamento recante norme per l’autorizzazione alla installazione e all’esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, a norma dell’art. 7, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127), che ha previsto espressamente che "durante il funzionamento degli impianti non è necessaria la presenza di un organo della polizia stradale". Il che, se ve ne fosse ancora bisogno, dimostra che gestione diretta e disponibilità da parte degli organi di polizia stradale non implicano necessariamente la loro presenza.

In conclusione, oltre alla necessità, nel senso sopra chiarito, della gestione diretta e della disponibilità da parte degli organi di polizia stradale, prima del d.l. 121/2002 e della novella del 2003 (art. 4 del d.l. 151/2003) l’unico limite posto dal codice della strada e dal suo regolamento di esecuzione alla possibilità di utilizzare dispositivi operanti senza la presenza degli organi dipolizia della strada "per l’accertamento e il rilevamento automatico delle violazioni alle norme di circolazione (art. 45, sesto comma, c.d.s.), ivi compresi i dispositivi per il rilevamento della velocità, è rappresentato dalla necessità che tali dispositivi siano omologati ed approvati (art. 45 cit. e art. 192 rag.).

Pertanto, la sentenza impugnata, non essendo possibile decidere nel merito per la presenza di altro motivo di opposizione rimasto assorbito, deve essere cassata con rinvio, anche per le spese del giudizio di Cassazione al Giudice di pace di Borgo San Lorenzo in persona di diverso giudicante.

P.Q.M.
accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di Cassazione, al Giudice di pace di Borgo San Lorenzo in persona di diverso giudicante.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 14 giugno 2005.
Depositato in Cancelleria il 21 luglio 2005.