La
Cassazione fissa un limite alla competenza dei c.d. ausiliari del traffico,e
cioè i dipendenti delle società di gestione dei parcheggi.
Questi non possono multare i ciclomotori parcheggiati sui marciapiedi,
in quanto tale violazione esula dai loro poteri di accertamento, limitato
ai divieti di sosta. Lo ha stabilito la Prima Sezione Civile della Corte
di Cassazione, precisando che "il personale dipendente dalla
società di gestione dei parcheggi ha possibilità di accertare
violazioni relative alla sosta o alla fermata anche nelle aree immediatamente
limitrofe alle aree concesse solo a condizione che queste costituiscono
lo spazio minimo indispensabile per compiere le manovre necessarie a
garantire la concreta fruizione del parcheggio in concessione".
Secondo la Suprema Corte il potere di accertamento delle infrazioni
in questione da parte del personale dipendente delle società
di gestione dei parcheggi richiede:
a) che l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione dal
comune alla società secondo le modalità prescritte dal
Codice della Strada;
b) che i dipendenti della società titolare del potere di accertamento
dell’infrazione siano stati designati con tali modalità; pertanto,
il potere degli ausiliari del traffico "deve ritenersi limitato
all’accertamento delle sole violazioni in materia di sosta che interessano
l’area oggetto della concessione", con esclusione del marciapiede,
il quale, non essendo una zona destinata alla sosta ed alla circolazione,
"anche se limitrofo all’area oggetto della concessione, non può
costituire una superficie utilizzabile per compiere le manovre indispensabili
a garantire la fruizione del parcheggio".
Il testo della sentenza.
Suprema Corte di Cassazione, Sezione Prima Civile, sentenza n. 7336/2005
(Presidente: A. Criscuolo; Relatore: L. Salvato)
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
SENTENZA
Svolgimento
del processoP.P. proponeva opposizione innanzi al Giudice di Pace di
Firenze avverso il verbale di accertamento della violazione dell’articolo
158 del Codice dellaStrada [1], redatto a suo carico dal personale della
"società Firenze parcheggi" (infra, Società),
per avere egli parcheggiato il proprio ciclomotore su un marciapiede
sito in Via Benedetto Varchi, in Firenze.
Il ricorrente deduceva la nullità del verbale, in quanto l’infrazione
contestata non avrebbe potuto essere accertata dai dipendenti della
succitata società.
Il Comune di Firenze contestava la fondatezza dell’opposizione e ne
chiedeva il rigetto.
Il Giudice di Pace di Firenze, con sentenza dell’8/15 gennaio 2001,
rigettava l’opposizione, dichiarando compensate tra le parti le spese
del giudizio.
Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso P.P., affidato
a due motivi, illustrati con memoria depositata ex articolo 378 c.p.c.;
ha resistito con controricorso il Comune di Firenze, in persona del
direttore del corpo di polizia municipale, che ha poi depositato, ex
articolo 372, comma 2, c.p.c., atto di ratifica del Sindaco pro - tempore,
con autorizzazione della delibera di Giunta municipale e designazione
di un nuovo difensore, in sostituzione di uno dei due inizialmente designati.
Motivi
della decisione
1.
- Il ricorrente, con due motivi, trattati contestualmente, denuncia
"violazione e falsa applicazione degli articoli 17 comma 132, legge
127/97, dell’articolo 68 della legge 488/99 e dell’articolo 158 c.d.s.",
nonché "omessa insufficiente e contraddittoria motivazione
sopra un punto decisivo della controversia".
P.P. sostiene che l’articolo 17, comma 132, legge 127/97, stabilisce
che "i comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire
funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di
sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi,
limitatamente alle aree oggetto di concessione", mentre l’articolo
68, comma 3, legge 488/99 ha disposto che "al personale di cui
al comma 132 ... dell’articolo 17 della legge 127/97, può essere
conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei
casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera
d) del comma 2 dell’articolo 158 del D.Lgs 285/92".
A suo avviso, il Giudice di Pace ha erroneamente applicato queste norme
al caso di specie, poiché il ciclomotore era stato parcheggiato
su di un marciapiede e non nell’area oggetto della concessione comunale.
Inoltre, la contestazione non riguardava la violazione della segnaletica
a terra indicante l’area riservata alla sosta, né i tempi della
sosta, ed il motoveicolo neppure impediva l’accesso o l’uscita da queste
aree, sicchè l’infrazione non avrebbe potuto essere accertata
dal personale dipendente della Società.
Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata avrebbe erroneamente rigettato
l’opposizione, ritenendo che la circolare del ministero dell’Interno
300/26467/120/26 abbia legittimamente esteso il potere di accertamento,
della violazione anche alle aree immediatamente limitrofe a quella oggetto
della concessione e che il sindaco di Firenze, con ordinanza del 22
febbraio 2000, legittimamente abbia attribuito al personale dipendente
della Società il potere di accertare la violazione prevista dall’articolo
158, lett.h), D.Lgs 285/92, che appunto sanziona la sosta sui marciapiedi.
Il P. sostiene che i succitati atti non possono modificare la legge
e, in ogni caso, non può essere considerata "area limitrofa"
a quella oggetto della concessione il marciapiede anche perché,
come ammette il Comune di Firenze, l’estensione del potere di accertamento
delle infrazioni anche a queste aree è stata giustificata dalla
necessità di potere "compiere tutte le manovre utili alla
concreta fruizione del parcheggio in concessione", con la conseguenza
che il marciapiede non può certo essere ritenuta zona utilizzabile
a questo scopo. Pertanto, l’opposizione avrebbe dovuto essere accolta,
in quanto l’accertamento dell’infrazione deve ritenersi illegittimo,
perché effettuato da personale non abilitato.
2. - I due motivi, da esaminare congiuntamente, in quanto giuridicamente
e logicamente connessi, sono fondati e devono essere accolti.
In linea preliminare, va osservato che, in riferimento al comune di
Firenze, il deposito degli atti indicati in narrativa da parte del sindaco
pro - tempore, ed anche della delibera della G.m. di autorizzazione
alla proposizione del controricorso, permettono di ritenere ininfluente
la questione, altrimenti da esaminare, dell’ammissibilità del
conferimento della procura alle liti da parte di un dirigente comunale,
quindi rituale la difesa svolta dal controricorrente delle cui argomentazioni
il collegio ha tenuto conto.
Nel merito, va osservato che l’articolo 17, comma 132, legge 127/97,
ha stabilito che "i comuni possono, con provvedimento del sindaco,
conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in
materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione
dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione".
L’articolo 68, comma 1, legge 488/99, ha successivamente chiarito che
"i commi 132 e 133 dell’articolo 17 della legge 127/97, si interpretano
nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento
delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1, lettera
e), dell’articolo 12 del D.Lgs 285/92, e successive modificazioni, i
poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione
del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli articoli 2699
e 2700 c.c." (comma 1). La norma ha, inoltre, stabilito che queste
funzioni, "con gli effetti di cui all’articolo 2700 c.c., sono
svolte solo da personale nominativamente designato dal sindaco previo
accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze penali, nell’ambito
delle categorie indicate dai medesimi commi 132 e 133 dell’articolo
17 della citata legge 127/97" (comma 2), disponendo, altresì,
che a detto personale "può essere conferita anche la competenza
a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente,
dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell’articolo 158
del D.Lgs 285/92" (comma 3).
2.1. - Le norme non sono state esaminate da questa Corte in riferimento
alla questione qui in esame. Precedenti pronunce hanno infatti avuto
ad oggetto il verbale redatto nell’ambito della competenza puntualmente
assegnata all’ausiliare del traffico (Cassazione, 18150/02), ovvero
sono anteriori all’emanazione dell’articolo 68, ult.cit. (Cassazione,
11949/99, che peraltro riguardava un caso di mera collaborazione dell’ausiliare
con i vigili urbani).
Il legislatore, con le norme sopra richiamate, ha stabilito che determinate
funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere svolte anche da soggetti
privati i quali abbiano una particolare investitura da parte della Pa,
in relazione al servizio svolto, in considerazione "della progressiva
rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi" specie nei centri
urbani (Corte costituzionale, ordinanza 157/01). Inoltre, con la norma
interpretativa sopra richiamata (articolo 68, cit.) ha impresso ai verbali
redatti dal succitato personale l’efficacia probatoria di cui agli articoli
2699 e 2700 c.c..
L’articolo 17, comma 132, cit, tenuto conto della rilevanza delle funzioni
conferite a soggetti che, sebbene siano estranei all’apparato della
Pa e non compresi nel novero di quelli ai quali esse sono ordinariamente
attribuite (articolo 12, c.d.s.), sono legittimati all’esercizio di
compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del codice della
strada sanzionate in via amministrativa, deve ritenersi norma di stretta
interpretazione. Il legislatore, evidentemente proprio per queste ragioni,
ha quindi avuto cura di puntualizzare che le funzioni riguardano soltanto
le "violazioni in materia di sosta" e "limitatamente
alle aree oggetto di concessione", poiché la loro attribuzione
è apparsa strumentale rispetto allo scopo di garantire la funzionalità
dei parcheggi, che concorre a ridurre, se non ad evitare, il grave problema
del congestionamento della circolazione nei centri abitati. In tal senso,
è significativo che al personale in esame "può essere
conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli",
ma esclusivamente nei casi previsti dall’articolo 158, comma 2, lett.
b), c) e d) (articolo 68, comma 3, cit.), ovvero "dovunque venga
impedito di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, oppure
lo spostamento dei veicoli in sosta", "in seconda fila",
"negli spazi riservati allo stazionamento e alla fermata"
dei veicoli puntualmente indicati.
Nei succitati casi e, in particolare, per quanto qui interessa, in quello
previsto dall’articolo 158, comma 2, lett. b) c.d.s., la violazione
pregiudica la piena funzionalità del parcheggio e, perciò,
giustifica la attribuzione dei compiti in esame.
2.2. - Delle ragioni e dei chiari e ben definiti limiti entro
i quali sono stati attribuiti i compiti di prevenzione ed accertamento
al personale in questione si è dimostrato consapevole il ministero
dell’Interno, che costituisce l’autorità amministrativa di vertice
titolare del potere di coordinamento dei servizi di polizia stradale
da chiunque espletati (articolo 11, comma 3 c.d.s.).
Il Ministero dell’Interno, con due circolari, alle quali può
farsi riferimento, in quanto recano una corretta interpretazione delle
norme in esame, nell’immediatezza dell’emanazione della norma del 1997
ha ritenuto che al personale dipendente dalle società di gestione
dei parcheggi - che è quello solo che interessa nella presente
fattispecie - "è da riconoscersi un ambito circoscritto
di competenza riconducibile essenzialmente all’accertamento delle violazioni
di cui all’articolo 7, comma 15, e all’articolo 157, commi 5,6 e 8,
del codice della strada, commesse in aree comunali, urbane o extraurbane,
che con apposita delibera della giunta comunale sono state specificamente
destinate al parcheggio o alla sosta sulla carreggiata e per la cui
fruizione è imposto il pagamento di una somma di denaro. La loro
competenza si estende anche a quelle aree poste al servizio di quelle
a pagamento (su strade, piazze, ecc.), immediatamente limitrofe a esse
e che costituiscono lo spazio minimo indispensabile e necessario per
compiere le manovre che ne consentano in concreto l’utilizzo da parte
degli utenti della strada: solo in tali zone, per relationem, deve intendersi
estesa la facoltà di accertamento di tutte le violazioni relative
alla fermata o alla sosta vietata da apposita segnaletica o dalle norme
del codice della strada" (§1.a della circolare 25 settembre
1997, n. 300/a/26467/110/26).
Il Ministero dell’Interno, successivamente, ha avuto cura di precisare
che "il personale dipendente dalla società di gestione dei
parcheggi ha possibilità di accertare violazioni relative alla
sosta o alla fermata anche nelle aree immediatamente limitrofe alle
aree concesse solo a condizione che queste costituiscono lo spazio minimo
indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta
fruizione del parcheggio in concessione. Solo per queste situazioni
sembra, perciò, potersi prescindere dal rapporto rigoroso che
lega il personale operante all’area in concessione alla società
da cui dipendono" (§A della circolare 17 agosto 1998 n. 300/a/55042/110/26).
2.3. - Nel quadro di queste norme e di questi principi, va affermato
che il potere di accertamento delle infrazioni in esame da parte del
personale dipendente delle società di gestione dei parcheggi
richiede: a) che l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione
dal comune alla società ex articolo 7, comma 8, c.d.s.; b) che
i dipendenti della società titolare del potere di accertamento
dell’infrazione siano stati designati con le modalità sopra precisate.
Il potere del succitato personale, nel caso in cui sussistano i suddetti
presupposti, deve ritenersi limitato all’accertamento delle sole violazioni
in materia di sosta che interessano l’area oggetto della concessione
(in particolare delle violazioni dell’articolo 7, comma 15, 157, commi
5, 6 ed 8), giusta l’espressa previsione dell’articolo 17, comma 132,
legge 127/97. La ratio dell’attribuzione di questi compiti - individuata
nell’esigenza di garantire la piena funzionalità del parcheggio
- e, soprattutto, la considerazione che al personale in questione è
stato attribuito anche il potere di rimuovere dei veicoli che impediscano
di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, ovvero di spostare
i veicoli in sosta (articolo 68, comma 3, legge 488/99), permette inoltre
di ritenere che la funzione di accertamento comprende anche la violazione
del divieto di sosta nelle aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto
della concessione, ma esclusivamente se ed in quanto precludano, nei
termini precisati, la funzionalità del parcheggio. Soltanto in
presenza di detti presupposti del personale in questione ha il potere
di accertare l’infrazione, redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione,
redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione che fa piena prova,
ex articoli 2699 e 2770 c.c., fino a querela di falso, con riguardo
ai fatti attestati come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza
alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla
provenienza del documento ed alle dichiarazioni delle parti, e, in mancanza,
il documento non può avere l’efficacia stabilita dell’articolo
68, comma 2, legge 488/99 e fondare ex se l’irrogazione della sanzione
amministrativa.
Il Sindaco è titolare del potere di conferire ai dipendenti della
società di gestione del parcheggio le funzioni di prevenzione
ed accertamento delle violazioni in materia di sosta entro i limiti
spaziali così identificati, e cioè con esclusivo riferimento
all’area oggetto della concessione, comprendendo queste funzioni l’area
a questa limitrofa, purchè sussistano le condizioni sopra indicate.
Pertanto, il provvedimento che attribuisca le funzioni in esame al di
fuori ed oltre detti limiti deve ritenersi in contrasto con le succitate
norme e, perciò, illegittimo e suscettibile di disapplicazione.
Le norme esaminate impongono, quindi, di affermare che, poiché,
ai sensi dell’articolo 3, comma 1, n.33 c.d.s., il "marciapiede"
è quella "parte della strada esterna alla carreggiata, rialzata
o altrimenti delimitata e protetta, destinata ai pedoni", in relazione
alla quale sono vietate la fermata e la sosta, "salvo diversa segnalazione"
(articolo 158, comma 1, lettera h), c.d.s.), la violazione del divieto
di sosta sul marciapiede può essere accertata dal personale in
esame, con un atto avente la natura e gli effetti si cui all’articolo
68, cit., esclusivamente nel caso in cui sussista la deroga al divieto
o il marciapiede sia eventualmente compreso nell’area oggetto della
concessione (nel senso che fa parte della superficie oggetto della concessione),
ovvero allo stesso, eccezionalmente, possano accedere i veicoli. Se
ciò non accada, il marciapiede non è, infatti, una zona
destinata alla sosta ed alla circolazione, con la conseguenza che, anche
se limitrofo all’area oggetto della concessione, non può costituire
una superficie utilizzabile per compiere le manovre indispensabili a
garantire la fruizione del parcheggio.
2.4. - La sentenza impugnata non ha correttamente applicato questi
principi.
Il Giudice di Pace, interpretando inesattamente le norme sopra richiamate,
ma anche la circolare ministeriale sopra indicata, ha infatti ritenuto
che il potere di accertamento sia esteso alla violazione del divieto
di sosta sui marciapiedi, "in quanto deve essere in esse consentito
il compimento di tutte le manovre utili alla concreta fruizione dei
parcheggi in concessione", ritenendo, erroneamente, che il sindaco
possa legittimamente estendere i compiti di prevenzione ed accertamento
oltre i limiti precisati. Ed invece, egli avrebbe dovuto accertare,
in concreto se, in riferimento al marciapiede, sussistesse o meno la
deroga dell’articolo 158, comma 1, lettera h) c.d.s., nei termini sopra
precisati, ovvero, in presenza di questa deroga, fosse compreso nella
superficie oggetto della concessione, costituendo queste condizioni
imprescindibili per la legittimità dell’accertamento, poiché,
diversamente, non essendo il marciapiede destinato alla sosta, e neppure
alla circolazione, la violazione del divieto di sosta che li concerne
non può essere accertata dal personale in questione, mediante
la redazione di un verbale che ha l’efficacia di cui all’articolo 68,
cit.
Il ricorso va, quindi, accolto e la sentenza impugnata cassata, con
rinvio della causa al Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso
magistrato, che provvederà al riesame della controversia, provvedendo
altresì sulle spese di questa fase.
P.Q.M
La
Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al
Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche
per le spese di questo giudizio.
Così deciso in Roma il 22 febbraio il 22 febbraio 2005.
Depositata
in Cancelleria il 7 aprile 2005.
