Il
potere di accertamento delle violazioni da parte del personale dipendente
delle società di gestione dei parcheggi (c.d. ausiliari del traffico)
deve ritenersi circoscritto alle sole infrazioni in materia di sosta
e richiede:
a) che l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione
dal comune alla società ai sensi dell’articolo 7, comma
8, del Cds;
b) che i dipendenti della società titolare del potere di accertamento
dell’infrazione siano stati designati con le modalità espressamente
previste dalla legge.
Questo il giudizio della Corte di Cassazione che, con la sentenza n.
7336 del 7 aprile 2005, ha precisato che la funzione di accertamento
da parte degli ausiliari comprende anche la violazione del divieto di
sosta nelle aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto della concessione,
ma esclusivamente se ed in quanto precludano, nei termini precisati,
la funzionalità del parcheggio.
Nel caso sottoposto all’esame della Suprema Corte è stata
accolta la tesi del ricorrente avverso il verbale di accertamento della
violazione dell’articolo 158 Cds, redatto da un ausiliario del
traffico, per avere egli parcheggiato il proprio ciclomotore su un marciapiede.
SUPREMA
CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SENTENZA 7 aprile 2005 n. 7336
SVOLGIMENTO
DEL PROCESSO. P.P. proponeva opposizione innanzi al GdP di Firenze
avverso il verbale di accertamento della violazione dell’articolo
158 Cds, redatto a suo carico dal personale della “società
Firenze parcheggi” (infra, società), per avere egli parcheggiato
il proprio ciclomotore su un marciapiede sito in Via Benedetto Varchi,
in Firenze.
Il ricorrente deduceva la nullità del verbale, in quanto l’infrazione
contestata non avrebbe potuto essere accertata dai dipendenti della
succitata società.
Il comune di Firenze contestava la fondatezza dell’opposizione
e ne chiedeva il rigetto.
Il GdP di Firenze, con sentenza dell’8/15 gennaio 2001, rigettava
l’opposizione, dichiarando compensate tra le parti le spese del
giudizio.
Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso P.P., affidato
a due motivi, illustrati con memoria depositata ex articolo 378 Cpc;
ha resistito con controricorso il comune di Firenze, in persona del
direttore del corpo di polizia municipale, che ha poi depositato, ex
articolo 372, comma 2, Cpc, atto di ratifica del Sindaco pro-tempore,
con autorizzazione della delibera di Giunta municipale e designazione
di un nuovo difensore, in sostituzione di uno dei due inizialmente designati.
MOTIVI DELLA DECISIONE. 1- Il ricorrente, con due motivi, trattati
contestualmente, denuncia “violazione e falsa applicazione degli
articoli 17 comma 132, legge 127/97, dell’articolo 68 della legge
488/99 e dell’articolo 158 Cds”, nonché “omessa
insufficiente e contraddittoria motivazione sopra un punto decisivo
della controversia”.
P.P. sostiene che l’articolo 17, comma 132, legge 127/97, stabilisce
che “i comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire
funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di
sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi,
limitatamente alle aree oggetto di concessione”, mentre l’articolo
68, comma 3, legge 488/99 ha disposto che “al personale di cui
al comma 132 … dell’articolo 17 della legge 127/97, può
essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli,
nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera
d) del comma 2 dell’articolo 158 del D.Lgs 285/92”.
A suo avviso, il GdP ha erroneamente applicato queste norme al caso
di specie, poiché il ciclomotore era stato parcheggiato su di
un marciapiede e non nell’area oggetto della concessione comunale.
Inoltre, la contestazione non riguardava la violazione della segnaletica
a terra indicante l’area riservata alla sosta, né i tempi
della sosta, ed il motoveicolo neppure impediva l’accesso o l’uscita
da queste aree, sicchè l’infrazione non avrebbe potuto essere
accertata dal personale dipendente della società.
Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata avrebbe erroneamente rigettato
l’opposizione, ritenendo che la circolare del ministero dell’Interno
300/26467/120/26 abbia legittimamente esteso il potere di accertamento,
della violazione anche alle aree immediatamente limitrofe a quella oggetto
della concessione e che il sindaco di Firenze, con ordinanza del 22
febbraio 2000, legittimamente abbia attribuito al personale dipendente
della Società il potere di accertare la violazione prevista dall’articolo
158, lett.h), D.Lgs 285/92, che appunto sanziona la sosta sui marciapiedi.
Il P. sostiene che i succitati atti non possono modificare la legge
e, in ogni caso, non può essere considerata “area limitrofa”
a quella oggetto della concessione il marciapiede anche perché,
come ammette il comune di Firenze, l’estensione del potere di accertamento
delle infrazioni anche a queste aree è stata giustificata dalla
necessità di potere “compiere tutte le manovre utili alla
concreta fruizione del parcheggio in concessione”, con la conseguenza
che il marciapiede non può certo essere ritenuta zona utilizzabile
a questo scopo. Pertanto, l’opposizione avrebbe dovuto essere accolta,
in quanto l’accertamento dell’infrazione deve ritenersi illegittimo,
perché effettuato da personale non abilitato.
2- I due motivi, da esaminare congiuntamente, in quanto giuridicamente
e logicamente connessi, sono fondati e devono essere accolti.
In linea preliminare, va osservato che, in riferimento al comune di
Firenze, il deposito degli atti indicati in narrativa da parte del sindaco
pro-tempore, ed anche della delibera della Gm di autorizzazione alla
proposizione del controricorso, permettono di ritenere ininfluente la
questione, altrimenti da esaminare, dell’ammissibilità del
conferimento della procura alle liti da parte di un dirigente comunale,
quindi rituale la difesa svolta dal controricorrente delle cui argomentazioni
il collegio ha tenuto conto.
Nel merito, va osservato che l’articolo 17, comma 132, legge 127/97,
ha stabilito che “i comuni possono, con provvedimento del sindaco,
conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in
materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione
dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione”.
L’articolo 68, comma 1, legge 488/99, ha successivamente chiarito
che “i commi 132 e 133 dell’articolo 17 della legge 127/97,
si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione
e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del
comma 1, lettera e), dell’articolo 12 del D.Lgs 285/92, e successive
modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di
redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia
di cui agli articoli 2699 e 2700 Cc” (comma 1). La norma ha, inoltre,
stabilito che queste funzioni, “con gli effetti di cui all’articolo
2700 Cc, sono svolte solo da personale nominativamente designato dal
sindaco previo accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze
penali, nell’ambito delle categorie indicate dai medesimi commi
132 e 133 dell’articolo 17 della citata legge 127/97” (comma
2), disponendo, altresì, che a detto personale “può
essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli,
nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera
d) del comma 2 dell’articolo 158 del D.Lgs 285/92” (comma
3).
2.1- Le norme non sono state esaminate da questa Corte in riferimento
alla questione qui in esame. Precedenti pronunce hanno infatti avuto
ad oggetto il verbale redatto nell’ambito della competenza puntualmente
assegnata all’ausiliare del traffico (Cassazione, 18150/02), ovvero
sono anteriori all’emanazione dell’articolo 68, ult.cit. (Cassazione,
11949/99, che peraltro riguardava un caso di mera collaborazione dell’ausiliare
con i vigili urbani).
Il legislatore, con le norme sopra richiamate, ha stabilito che determinate
funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere svolte anche da soggetti
privati i quali abbiano una particolare investitura da parte della Pa,
in relazione al servizio svolto, in considerazione “della progressiva
rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi” specie nei centri
urbani (Corte costituzionale, ordinanza 157/01). Inoltre, con la norma
interpretativa sopra richiamata (articolo 68, cit.) ha impresso ai verbali
redatti dal succitato personale l’efficacia probatoria di cui agli
articoli 2699 e 2700 Cc.
L’articolo 17, comma 132, cit, tenuto conto della rilevanza delle
funzioni conferite a soggetti che, sebbene siano estranei all’apparato
della Pa e non compresi nel novero di quelli ai quali esse sono ordinariamente
attribuite (articolo 12, Cds), sono legittimati all’esercizio di
compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del Cds sanzionate
in via amministrativa, deve ritenersi norma di stretta interpretazione.
Il legislatore, evidentemente proprio per queste ragioni, ha quindi
avuto cura di puntualizzare che le funzioni riguardano soltanto le “violazioni
in materia di sosta” e “limitatamente alle aree oggetto di
concessione”, poiché la loro attribuzione è apparsa
strumentale rispetto allo scopo di garantire la funzionalità
dei parcheggi, che concorre a ridurre, se non ad evitare, il grave problema
del congestionamento della circolazione nei centri abitati. In tal senso,
è significativo che al personale in esame “può essere
conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli”,
ma esclusivamente nei casi previsti dall’articolo 158, comma 2,
lett. b), c) e d) (articolo 68, comma 3, cit.), ovvero “dovunque
venga impedito di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta,
oppure lo spostamento dei veicoli in sosta”, “in seconda fila”,
“negli spazi riservati allo stazionamento e alla fermata”
dei veicoli puntualmente indicati.
Nei succitati casi e, in particolare, per quanto qui interessa, in quello
previsto dall’articolo 158, comma 2, lett. b) Cds, la violazione
pregiudica la piena funzionalità del parcheggio e, perciò,
giustifica la attribuzione dei compiti in esame.
2.2- Delle ragioni e dei chiari e ben definiti limiti entro i quali
sono stati attribuiti i compiti di prevenzione ed accertamento al personale
in questione si è dimostrato consapevole il ministero dell’Interno,
che costituisce l’autorità amministrativa di vertice titolare
del potere di coordinamento dei servizi di polizia stradale da chiunque
espletati (articolo 11, comma 3 Cds).
Il ministero dell’Interno, con due circolari, alle quali può
farsi riferimento, in quanto recano una corretta interpretazione delle
norme in esame, nell’immediatezza dell’emanazione della norma
del 1997 ha ritenuto che al personale dipendente dalle società
di gestione dei parcheggi – che è quello solo che interessa
nella presente fattispecie – “è da riconoscersi un
ambito circoscritto di competenza riconducibile essenzialmente all’accertamento
delle violazioni di cui all’articolo 7, comma 15, e all’articolo
157, commi 5,6 e 8, del Cds, commesse in aree comunali, urbane o extraurbane,
che con apposita delibera della giunta comunale sono state specificamente
destinate al parcheggio o alla sosta sulla carreggiata e per la cui
fruizione è imposto il pagamento di una somma di denaro. La loro
competenza si estende anche a quelle aree poste al servizio di quelle
a pagamento (su strade, piazze, ecc.), immediatamente limitrofe a esse
e che costituiscono lo spazio minimo indispensabile e necessario per
compiere le manovre che ne consentano in concreto l’utilizzo da
parte degli utenti della strada: solo in tali zone, per relationem,
deve intendersi estesa la facoltà di accertamento di tutte le
violazioni relative alla fermata o alla sosta vietata da apposita segnaletica
o dalle norme del codice della strada” (§1.a della circolare
25 settembre 1997, n. 300/a/26467/110/26).
Il ministero dell’Interno, successivamente, ha avuto cura di precisare
che “il personale dipendente dalla società di gestione dei
parcheggi ha possibilità di accertare violazioni relative alla
sosta o alla fermata anche nelle aree immediatamente limitrofe alle
aree concesse solo a condizione che queste costituiscono lo spazio minimo
indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta
fruizione del parcheggio in concessione. Solo per queste situazioni
sembra, perciò, potersi prescindere dal rapporto rigoroso che
lega il personale operante all’area in concessione alla società
da cui dipendono” (§A della circolare 17 agosto 1998 n. 300/a/55042/110/26).
2.3- Nel quadro di queste norme e di questi principi, va affermato che
il potere di accertamento delle infrazioni in esame da parte del personale
dipendente delle società di gestione dei parcheggi richiede:
a) che l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione
dal comune alla società ex articolo 7, comma 8, Cds; b) che i
dipendenti della società titolare del potere di accertamento
dell’infrazione siano stati designati con le modalità sopra
precisate.
Il potere del succitato personale, nel caso in cui sussistano i suddetti
presupposti, deve ritenersi limitato all’accertamento delle sole
violazioni in materia di sosta che interessano l’area oggetto della
concessione (in particolare delle violazioni dell’articolo 7, comma
15, 157, commi 5, 6 ed 8), giusta l’espressa previsione dell’articolo
17, comma 132, legge 127/97. La ratio dell’attribuzione di questi
compiti – individuata nell’esigenza di garantire la piena
funzionalità del parcheggio – e, soprattutto, la considerazione
che al personale in questione è stato attribuito anche il potere
di rimuovere dei veicoli che impediscano di accedere ad un altro veicolo
regolarmente in sosta, ovvero di spostare i veicoli in sosta (articolo
68, comma 3, legge 488/99), permette inoltre di ritenere che la funzione
di accertamento comprende anche la violazione del divieto di sosta nelle
aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto della concessione, ma
esclusivamente se ed in quanto precludano, nei termini precisati, la
funzionalità del parcheggio. Soltanto in presenza di detti presupposti
del personale in questione ha il potere di accertare l’infrazione,
redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione, redigendo
un verbale di accertamento dell’infrazione che fa piena prova,
ex articoli 2699 e 2770, Cc, fino a querela di falso, con riguardo ai
fatti attestati come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun
margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza
del documento ed alle dichiarazioni delle parti, e, in mancanza, il
documento non può avere l’efficacia stabilita dell’articolo
68, comma 2, legge 488/99 e fondare ex se l’irrogazione della sanzione
amministrativa.
Il sindaco è titolare del potere di conferire ai dipendenti della
società di gestione del parcheggio le funzioni di prevenzione
ed accertamento delle violazioni in materia di sosta entro i limiti
spaziali così identificati, e cioè con esclusivo riferimento
all’area oggetto della concessione,comprendendo queste funzioni
l’area a questa limitrofa, purchè sussistano le condizioni
sopra indicate. Pertanto, il provvedimento che attribuisca le funzioni
in esame al di fuori ed oltre detti limiti deve ritenersi in contrasto
con le succitate norme e, perciò, illegittimo e suscettibile
di disapplicazione.
Le norme esaminate impongono, quindi, di affermare che, poiché,
ai sensi dell’articolo 3, comma 1, n.33 Cds, il “marciapiede”
è quella “parte della strada esterna alla carreggiata, rialzata
o altrimenti delimitata e protetta, destinata ai pedoni”, in relazione
alla quale sono vietate la fermata e la sosta, “salvo diversa segnalazione”
(articolo 158, comma 1, lettera h), Cds), la violazione del divieto
di sosta sul marciapiede può essere accertata dal personale in
esame, con un atto avente la natura e gli effetti si cui all’articolo
68, cit., esclusivamente nel caso in cui sussista la deroga al divieto
o il marciapiede sia eventualmente compreso nell’area oggetto della
concessione (nel senso che fa parte della superficie oggetto della concessione),
ovvero allo stesso, eccezionalmente, possano accedere i veicoli. Se
ciò non accada, il marciapiede non è, infatti, una zona
destinata alla sosta ed alla circolazione, con la conseguenza che, anche
se limitrofo all’area oggetto della concessione, non può
costituire una superficie utilizzabile per compiere le manovre indispensabili
a garantire la fruizione del parcheggio.
La sentenza impugnata non ha correttamente applicato questi principi.
Il GdP, interpretando inesattamente le norme sopra richiamate, ma anche
la circolare ministeriale sopra indicata, ha infatti ritenuto che il
potere di accertamento sia esteso alla violazione del divieto di sosta
sui marciapiedi, “in quanto deve essere in esse consentito il compimento
di tutte le manovre utili alla concreta fruizione dei parcheggi in concessione”,
ritenendo, erroneamente, che il sindaco possa legittimamente estendere
i compiti di prevenzione ed accertamento oltre i limiti precisati. Ed
invece, egli avrebbe dovuto accertare, in concreto se, in riferimento
al marciapiede, sussistesse o meno la deroga dell’articolo 158,
comma 1, lettera h) Cds, nei termini sopra precisati, ovvero, in presenza
di questa deroga, fosse compreso nella superficie oggetto della concessione,
costituendo queste condizioni imprescindibili per la legittimità
dell’accertamento, poiché, diversamente, non essendo il
marciapiede destinato alla sosta, e neppure alla circolazione, la violazione
del divieto di sosta che li concerne non può essere accertata
dal personale in questione, mediante la redazione di un verbale che
ha l’efficacia di cui all’articolo 68, cit.
Il ricorso va, quindi, accolto e la sentenza impugnata cassata, con
rinvio della causa al GdP di Firenze, in persona di diverso magistrato,
che provvederà al riesame della controversia, provvedendo altresì
sulle spese di questa fase.
P.Q.M.
La Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia
al GdP di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche per le spese
di questo giudizio.
Così deciso in Roma il 22 febbraio il 22 febbraio 2005
Depositata
in cancelleria il 7 aprile 2005.
