Giurisprudenza di legittimità - Alla scadenza dei termini di legge non puÚ scattare l’espulsione "automatica" Non si puÚ espellere lo straniero in ritardo col rinnovo del permesso (Cassazione Sezioni Unite Civili 7892/2003)

Cassazione Sezioni Unite Civili 7892/2003

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati

Dott. Angelo GRIECO Primo presidente f.f.

Dott. Massimo GENGHINI Presidente di Sezione

Dott. Paolo VITTORIA Consigliere

Dott. Roberto PREDEN Consigliere

Dott. Giandonato NAPOLETANO Consigliere

Dott. Enrico ALTIERI Consigliere

Dott. Luigi Francesco DI NANNI Consigliere

Dott. Ogo VITRONE Cons. Relatore

Dott. Mario Rosario MORELLI Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

J. E. M., elettivamente domiciliato in Roma, Via Trionfale, n. 81, presso l’avv. Mario De Caprio unitamente all’avv. Achille Gattuccio, che lo rappresenta e difende per procura a margine del ricorso;

ricorrente

contro

PREFETTO DELLA PROVINCIA DI PALERMO;

intimato

avverso l’ordinanza del Tribunale di Palermo pubblicata il 23 novembre 1998;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 3 aprile 2003 dal Relatore Cons. Ugo VITRONE;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI, che ha concluso per il

rigetto del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

E. M. J., cittadino dello Sri Lanka, impugnava dinanzi al Pretore di Palermo il decreto in data 12 ottobre 1998 con il quale il Prefetto aveva disposto la sua espulsione dal territorio nazionale, esponeva il ricorrente che aveva ottenuto il permesso di soggiorno il 28 giugno 1990; che il permesso era stato rinnovato il 28 giugno 1992 con scadenza al 9 aprile 1996; che a causa della scarsa leggibilità del documento egli aveva ritenuto che la data del secondo rinnovo scadesse nei primi giorni del settembre 1996; che il 31 agosto era rimasto vittima di un grave incidente che ne aveva comportato il ricovero in ospedale e non gli aveva consentito di richiedere il rinnovo del permesso se non in data 7 novembre 1996; che, con decreto del 3 marzo 1997 il Questore di Palermo aveva rigettato l’istanza di rinnovo; che contro detto provvedimento era stato proposto ricorso al giudice amministrativo; che ciÚ nonostante era stata disposta la sua espulsione dal territorio nazionale.

Con decreto del 7 novembre 1998 il Pretore rigettava il ricorso.

Su gravame del J. il Tribunale di Palermo, con ordinanza del 20 -23 novembre 1998, respingeva il reclamo.

Sosteneva il tribunale che la condizione dello straniero che non avesse richiesto tempestivamente il rinnovo del permesso di soggiorno era equiparata per ragioni di prevenzione generale, ed in funzione della disciplina e del controllo dei flussi migratori, a quella dello straniero che avesse del tutto omesso di richiedere il rinnovo e che la durata del ritardo in concreto maturato non integrava gli estremi della forza maggiore la quale, del resto, giustificava solo il ritardo della richiesta per la prima volta del permesso di soggiorno e non quello della richiesta di rinnovo.

Contro l’ordinanza ha proposto ricorso per cassazione con due motivi E. M. J. .

Il Prefetto della Provincia di Palermo non ha presentato difese.

Con ordinanza del 19 settembre - 2 novembre 2000, n. 980, la Prima Sezione di questa Corte, investita del ricorso, ha disposto la rimessione degli atti al Primo Presidente per la sua assegnazione alle Sezioni Unite in vista della rilevante importanza della questione di massima relativa all’interpretazione dell’art. 13, co. 2, lett. b), del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 [1], se cioè l’espulsione dello straniero che non abbia richiesto il rinnovo del permesso di soggiorno entro il termine di tolleranza di sessanta giorni previsto dalla legge debba sempre aver luogo automaticamente ovvero se, nel caso di spontanea domanda tardiva di rinnovo, l’espulsione debba esser preceduta da una valutazione della situazione personale del richiedente al fine di accertare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge per la protrazione della sua permanenza sul territorio nazionale.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione, la falsa applicazione dell’art.11, co. 2, della legge 6 marzo 1998, n. 40 (attualmente art. 13, co. 2, letto b, del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286), in relazione all’art. 360, n. 3, cod.

proc. civ., e sostiene, richiamandosi alla giurisprudenza di questa Corte (Cass. 23 giugno 1999, n. 6374), che l’infrazione all’obbligo del tempestivo rinnovo del permesso di soggiorno non comporterebbe l’espulsione automatica poichè la misura sanzionatoria potrebbe esser disposta solo dopo un’attenta valutazione circa la immeritevolezza dello straniero a protrarre il suo soggiorno sul territorio nazionale.

Premesso che il rinnovo del permesso di soggiorno dev’essere richiesto almeno trenta giorni prima della scadenza e che va disposta l’espulsione dello straniero con permesso scaduto da pi˜ di sessanta giorni senza che ne sia stato chiesto il rinnovo, l’esame della questione rimessa alle Sezioni Unite dev’essere preceduto dal rilievo che la Corte costituzionale ha reiteratamente affermato, con particolare riferimento alla materia tributaria, che rientra nella discrezionalità del legislatore il cui esercizio si sottrae ad ogni sindacato di opportunità o di adeguatezza, la previsione del medesimo trattamento sanzionatorio per la totale omissione e per la tardiva osservanza di un adempimento richiesto dalla legge (ordinanze nn. 25, 132, 300 e 593 del 1988; 83, 84 e 298 del 1989; 513 del 1991); con riferimento all’interpretazione della norma denunciata ha ,quindi, evidenziato che, rispetto al principio costituzionale di parità di trattamento, la posizione dello straniero appare del tutto peculiare e non comparabile con quella del cittadino in quanto la misura dell’espulsione è riferibile unicamente allo straniero e in nessun caso è estensibile al cittadino (sent. 24 febbraio 1994, n.62) ed ha affermato essere "non implausibile", agli effetti dell’espulsione dal territorio nazionale per motivi diversi dalla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dello Stato, l’equiparazione tra gli stranieri privi di permesso per non averlo mai ottenuto e quelli il cui permesso sia scaduto senza essere stato rinnovato (ord. 9 novembre 2000, n. 485).

Va peraltro rilevato che l’ordinanza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale, avendo operato una valutazione comparativa della situazione dello straniero che non abbia mai ottenuto il permesso di soggiorno con quella dello straniero il cui permesso sia scaduto per mancato rinnovo, non pone alcun vincolo al giudice di legittimità chiamato ad accertare se, nell’ambito della disciplina del rinnovo del permesso di soggiorno, sia giustificata una distinzione tra la situazione di chi abbia omesso di richiederne il rinnovo e quella di chi lo abbia spontaneamente richiesto dopo la scadenza del termine di legge.

Questa Corte, con la sentenza menzionata dal ricorrente ha affermato che si sottrae ad ogni dubbio di incostituzionalità l’interpretazione secondo cui l’espulsione automatica in caso di mancato rinnovo del permesso di soggiorno presuppone la duplice condizione della scadenza del permesso da oltre sessanta giorni e della mancata proposizione della donlanda di rinnovo e che, conseguentemente, l’infrazione all’obbligo del tempestivo rinnovo ricadrebbe nella sfera di operatività del precedente art. 5 della legge n. 40 del 1998 (attualmente art. 5, co. 5, del D.Lgs. n. 286 del 1998) che prevede l’espulsione dello straniero solo a seguito del rifiuto della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, e giustifica tale interpretazione con la considerazione che, proprio agli effetti di un pi˜ efficiente controllo e di una maggiore trasparenza dei flussi migratori, il superamento del mero automatismo dell’espulsione a fronte del ritardo nella presentazione della domanda di rinnovo del permesso consentirebbe di evitare l’ingresso in clandestinità di quei soggetti che, avendo fatto scadere il termine per il rinnovo, si vedrebbero costretti a tale scelta per non poter pi˜ domandare il rinnovo del permesso di soggiorno senza incorrere nell’espulsione automatica dal territorio nazionale.

Dell’esattezza di tale interpretazione - sostanzialmente confermata dalla sentenza 5 dicembre 2001, n. 15414 -mostra di dubitare l’ordinanza di rimessione della questione alle Sezioni Unite, la quale osserva che, cosÏ ritenendo, il rinnovo del permesso di soggiorno potrebbe essere richiesto senza limiti di tempo a discrezione dello straniero, con la conseguente elusione del termine di tolleranza di sessanta giorni previsto dalla legge proprio per porre rimedio all’inerzia dell’interessato che avrebbe dovuto attivarsi già un mese prima della scadenza del permesso.

Il rilievo non è meritevole di consenso.

Va,infatti, considerato che la mancata osservanza della prescrizione che richiede la presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno un mese prima della sua scadenza è del tutto priva di riflessi sulla validità del permesso, che permane con pienezza di effetti sino alla sua naturale scadenza; che, inoltre, non è previsto alcun collegamento tra questo primo termine e quello dei successivi sessanta giorni cosicché non puÚ essere disposta l’espulsione neanche nei confronti di uno straniero con permesso di soggiorno scaduto se non siano decorsi almeno sessanta giorni dalla scadenza, dal momento che nell’ambito del termine di tolleran za previsto dalla legge non si fa distinzione tra lo straniero che abbia presentato tempestivamente la domanda di rinnovo e quello che invece non ne abbia chiesto il rinnovo un mese prima della scadenza.

Infine, l’art. 5 del D.Lgs. n. 268 del 1998 stabilisce che il rinnovo del permesso di soggiorno viene rifiutato solo quando manchino o vengano a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso o il soggiorno nel territorio dello Stato, e,cioè,quando il permesso sia stato erroneamente rilasciato in assenza delle condizioni di legge o quando esse siano venute meno successivamente, eccezion fatta per la perdita del posto di lavoro per l’esercizio del quale il permesso era stato rilasciato: ne consegue che tali previsioni -da ritenersi di stretta interpretazione per la loro incidenza negativa sul diritto di soggiorno -non consentono che il rinnovo del permesso possa essere rifiutato per la sempilice tardiva proposizione della domanda in mancanza di una espressa sanzione di irricevibilità della domanda presentata fuori del termine, sicché il ritardo non rileva quando, pur dopo il decorso del termine di tolleranza, non siano venute meno le condizioni di legge per il soggiorno dello straniero il quale, ove ciÚ si verifichi, non ha alcun interesse a ritardare la presentazione della domanda di rinnovo.

Diverso è, invece, il caso in cui lo straniero, essendo incorso in una delle situazioni che precludono il rinnovo del permesso di soggiorno, si trattenga illecitamente sul territorio nazionale e presenti la domanda di rinnovo solo quando sia venuto nuovamente a trovarsi nelle condizioni richieste dalla legge, come si verifica, ad esempio nel caso di perdita del posto di lavoro subordinato non stagionale e infruttuosa iscrizione nelle liste di collocamento per tutta la residua durata di validità del permesso di soggiorno e, comunque, per un periodo non inferiore a un anno (attualmente a sei mesi ai sensi dell’art. 22, co. 11, del D.Lgs. n. 286 del 1998 come sostituito dall’art. 18 della legge 30 luglio 2002, n. 189). In tal caso, infatti, il ritardo nella presentazione spontanea della domanda di rinnovo fino al ripristino delle condizioni di legge per il soggiorno dell’interessato potrà essere valutato agli effetti del diniego del rinnovo del permesso, sanzionandosi non già la mera inerzia dell’interessato, bensi il ritardo nella presentazione di una domanda di rinnovo che, tempestivamente presentata, non avrebbe trovato accoglimento.

In ogni caso, nella valutazione della condotta dello straniero che abbia presentato tardivamente la domanda di rinnovo va considerata l’incidenza della situazione di forza maggiore eventualmente adotta dall’interessato poiché, contrariamente a quanto viene osservato nella motivazione dell’ordinanza impugnata, l’espressa previsione della forza maggiore come causa di giustificazione valida solo nell’ipotesi di prima domanda del permesso di soggiorno non è argomento dal quale possa dedursi l’esclusione della sua operatività nell’ipotesi di mero rinnovo del permesso, in quanto la forza maggiore come causa di esclusione degli effetti pregiudizievoli di un comportamento sanzionato dalla legge è principio generale dell’ordinamento che opera anche in mancanza di espressa previsione, con il solo limite della presenza di preclusioni di ordine procedimentale, che nella specie, come già rilevato, non sono state introdotte dal legislatore.

E pertanto, non potendo darsi prevalenza ad una interpretazione che subordini il riconoscimento del diritto al rinnovo del permesso di soggiorno alla mera osservanza dei termini stabiliti dalla legge per la sua presentazione, dev’essere ribadita la interpretazione già avanzata da questa Corte a sezione semplice, secondo cui la spontanea presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno oltre il termine di sessanta giorni dalla sua scadenza non consente l’espulsione "automatica" dello straniero, la quale potrà essere disposta solo se la domanda sia stata respinta per la mancanza originaria o sopravvenuta dei requisiti richiesti dalla legge per il soggiorno dello straniero sul territorio nazionale, mentre la sua tardiva presentazione potrà costituirne solo indice rivelatore nel quadro di una valutazione complessiva della situazione in cui versa l’interessato.

L’accoglimento del primo motivo del ricorso comporta l’assorbimento dell’esame del secondo motivo, avente natura subordinata in quanto volto a denunciare l’omessa motivazione del provvedimento di espulsione con riferimento alle ragioni che hanno determinato la tardiva presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno e alla comparazione dell’interesse alla rinnovazione del permesso con le circostanze ostative a rifiuto del suo rinnovo.

Le considerazioni che precedono non implicano del resto, alcuna elusione dei termini fissati dalla legge per l’ordinato svolgimento del procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno -come rilevato nell’ordinanza di rimessione della questione alle Sezioni Unite -poiché l’inutile decorso del termine di tolleranza non è privo di effetti ma consente pur sempre l’avvio di ufficio della procedura di espulsione nei confronti dello straniero che non abbia presentato domanda di rinnovo.

In conclusione, perciÚ, il ricorso merita accoglimento e, conseguentemente, la pronuncia impugnata dev’essere cassata; non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto é possibile pronunciare nel merito con l’accoglimento dell’opposizione e l’annullamento del decreto di espulsione.

Le peculiarità della vicenda sottoposta all’esame delle Sezioni Unite induce a ritenere conforme a criteri di equità la compensazione totale delle spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a sezioni unite, accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbito il secondo, cassa l’ordinanza impugnata e, pronunciando nel merito annulla il decreto di espulsione emesso nei confronti del ricorrente. Dispone la com pensazione totale delle spese dell’intero giudizio.

CosÏ deciso in Roma, il 3 aprile 2003.

Il Consigliere estensore

Il Presidente

Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2003.