Giurisprudenza di Legittimità - CORTE DI CASSAZIONE (SEZ.UNITE),SENTENZA 19

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE CIVILE

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
N. 7821 DEP. 19.07.1995

...(Omissis)

1. - Il ricorso è stato rimesso alle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 374, cod. proc. civ., c. 2 per la composizione del contrasto esistente, nell’ambito delle decisioni di questa Corte Suprema, sulla questione relativa all’identificazione degli effetti - in tema di sanzioni amministrative e di contestazione dell’infrazione da parte di un funzionario dell’Amministrazione che ha accertato la violazione con la specifica modalità, prevista dal codice di procedura civile, della notificazione a mezzo del servizio postale - della mancata apposizione della relazione di notificazione sull’originale e sulla copia dell’atto di contestazione rimesso al trasgressore e agli altri interessati.

Secondo la sentenza della I Sezione Civile di questa Corte n. 5489 del 23 giugno 1987, l’omissione costituisce una mera irregolarità che non inficia la validità della notificazione e, conseguentemente, della contestazione. Tanto per la considerazione che nella notifica a mezzo del servizio postale la relazione di notifica richiesta all’ufficiale giudiziario ha la mera funzione di "garantire" il terzo notificante (ossia di documentare al richiedente, nel suo esclusivo interesse, l’espletamento dei compiti di pertinenza di tal organo), e che, pertanto, posto che nell’ipotesi che ne occupa vi è coincidenza tra il beneficiario della relazione di notifica e l’organo che provvede alla notifica, l’omissione non può pregiudicare gli interessi del richiedente, e non può inficiare in alcun modo la validità della notifica stessa.

Nel medesimo senso hanno poi deciso le Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 890 del 29 gennaio 1994, non pronunciata, peraltro, in sede di composizione di contrasto.

Di contro, la sentenza della I Sezione Civile n. 9544 del 12 agosto 1992, sviluppando il proprio iter argomentativo sulla base della premessa che anche con riferimento alla contestazione delle violazioni amministrative la relazione dell’organo notificante assolve funzioni essenziali (non foss’altro perché non conseguibili altrimenti) alla realizzazione della fase di documentazione della notificazione, ha affermato che, invece, la carenza della relazione determina l’inesistenza giuridica di tal atto.

Ciò perché, ha osservato, in assenza della relazione: a) innanzitutto, l’Amministrazione "si porrebbe nella condizione di non poter dimostrare (di fronte all’eccezione del destinatario della notifica il quale asserisca di non aver ricevuto l’atto contenente la contestazione della violazione) quali adempimenti siano stati fatti, secondo il codice di rito, per far pervenire l’atto nella disponibilità e nella conoscenza del destinatario"; infatti, "solo la relata dell’agente notificatore costituisce la prova del passaggio dell’atto da notificare dalla Pubblica Amministrazione che lo abbia redatto all’ufficio postale; e (dà) la certezza che nel plico esisteva il singolo atto contenente la descrizione della violazione da contestare e non anche, per mero errore, atto diverso o nulla, dato anche che la "ricezione del plico (non) potrebbe far radicare una presunzione semplice sulla natura del contenuto spedito nel plico, con inversione dell’onere della prova, volta che il privato non potrebbe mai dimostrare che il contenuto del plico non esisteva"; b) inoltre, e in ogni caso, non verrebbe garantito il conseguimento della sua funzione essenziale costituita dal fornire la "certezza sugli atti notificati, sugli agenti che procedono, sui soggetti cui l’atto sia consegnato".

2. - L’analisi del sistema normativo depone per la soluzione accolta nelle sentenze n. 5493 del 1987 e n. 890 del 1994.

3.1. - L’art. 14 della legge 24 novembre 1981 n. 689, nel dettare la disciplina sulla necessaria contestazione delle violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, dispone che ove la stessa non sia avvenuta immediatamente, agli interessati "debbono essere notificati gli estremi dell’infrazione" (comma 2); che per "la forma della ... notificazione si applicano le disposizioni previste dalle leggi vigenti"; e che "in ogni caso, la notificazione può essere effettuata, con le modalità previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione" (comma 4).Quindi, poiché il codice di rito civile annovera tra le modalità della notificazione anche quella a mezzo del servizio postale (art. 149), la contestazione della violazione amministrativa può avvenire anche tramite notifica con quel mezzo, secondo la disciplina dettata dalla legge 20 novembre 1982 n. 890 con gli adattamenti, però, conseguenti alla specificità della ipotesi. In particolare, alle circostanze che nei compiti e nelle attribuzioni dell’ufficiale giudiziario subentra (o meglio può subentrare) il funzionario dell’Amministrazione; e che agli interessati deve pervenire l’originale dell’atto di contestazione (secondo l’art. 14, c. 2 della legge n. 689 del 1981 la notificazione deve avere per oggetto un atto contenente "gli estremi della violazione", o uno degli originali del verbale di accertamento della violazione che, all’uopo, deve essere redatto in piú esemplari (tanto è prescritto, per quanto attiene alle infrazioni in materia di competenza regionale, tra le altre, nelle Leggi della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 gennaio 1984, n. 1, della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 90; della Regione Liguria 2 dicembre 1982, n. 45; della Regione Marche 5 luglio 1983, n. 16), o una copia dello stesso verbale autenticata dall’organo dell’amministratore cui è attribuita la relativa competenza, diverso da quello che procede materialmente alla notificazione a mezzo posta (v. l’art. 14 del Decreto del presidente della Giunta Provinciale di Bolzano 25 giugno 1984, n. 16-legs.).

3.2. - Successivamente alla legge n. 689 del 1981, l’art. 12 della legge 20 novembre 1982 n. 890 estese il regime da ultimo indicato alle infrazioni stradali disponendo, appunto, che le norme sulla notificazione a mezzo posta sono applicabili alla notificazione dei verbali di contravvenzione alle disposizioni del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica n. 393 del 1959 e successive modificazioni, sulla circolazione stradale, da parte dell’ufficio cui appartiene il funzionario o l’agente che ha accertato la contravvenzione" ed è proprio sulla base di questa disciplina che sono state effettuate al Salemi le notifiche, a mezzo posta, delle contestazioni per cui è controversia.

3.3. - Da ultimo, infine, con un regime sostanzialmente omologo a quello prescritto nella legge n. 689 del 1981, il D.Lgs. 30 aprile 1992, contenente il Nuovo Codice della Strada ha disposto, all’art. 201, che "qualora la violazione non possa essere immediatamente contestata, il verbale ... deve ... essere notificato all’effettivo trasgressore" (comma 1) e che "alla notificazione si provvede a mezzo degli organi indicati nell’art. 12, dei messi comunali o di un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione, con le modalità previste dal codice di procedura civile, ovvero a mezzo della posta, secondo le norme sulle notificazioni a mezzo del servizio postale" (comma 3).

Inoltre, il D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, contenente il Regolamento del Nuovo Codice della strada, ha disposto, all’art. 385, che qualora la contestazione non abbia potuto aver luogo all’atto dell’accertamento della violazione, l’organo accertatore compila il verbale e lo trasmette al comando o all’Ufficio da cui dipende per la notifica; e che "il verbale redatto dall’organo accertatore rimane agli atti dell’ufficio o comando, mentre ai soggetti ai quali devono esserne notificati gli estremi viene inviato uno degli originali o copia autenticata a cura del responsabile dello stesso ufficio o comando o di un suo delegato".

4. - Risulta in modo piano, allora, che la soluzione della questione che ne occupa discende direttamente dalla ricostruzione del regime giuridico delle notificazioni a mezzo posta dettato dalla legge 20 novembre 1982 n. 890 (sulla Notificazione di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari, che ha sostituito la disciplina contenuta nei codici di rito in ordine a tal materia) con specifico riguardo all’ipotesi che la notifica abbia od oggetto la contestazione, in generale, di una violazione amministrativa e, in particolare, di una infrazione stradale.5.1. - Ora, la richiamata legge n. 890 del 1982 scinde in due distinti momenti la fase del procedimento notificatorio, usualmente definita di "trasmissione e di consegna" dell’atto da notificare, di regola attribuita in via esclusiva all’ufficiale giudiziario; ed affida a quest’ultimo solo alcuni adempimenti della fase di trasmissione, ed al servizio postale (ed ai suoi agenti) i residui adempimenti della stessa fase, nonché tutti gli adempimenti della fase della consegna.

In dettaglio, all’ufficiale giudiziario è attribuito il compito di inserire l’atto da notificare in una busta chiusa (sulla quale deve apporre le indicazioni delle generalità del destinatario, il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell’ufficio); di presentare quel plico all’ufficio postale per la spedizione al destinatario con raccomandata con avviso di ricevimento, unitamente all’avviso di ricevimento da lui compilato in alcune parti e contenente anch’esso l’indicazione del numero cronologico. Al servizio postale compete, invece, oltre che il rilascio all’ufficiale giudiziario della ricevuta della spedizione della raccomandata, l’inoltro del plico e la sua consegna al destinatario.

Correlativamente - posto che la scissione della fase di trasmissione e consegna non può che imporre anche la scissione della fase di documentazione del procedimento di notificazione, nel senso che ciascuno dei due organi deve provvedere alla redazione della relazione degli adempimenti di sua pertinenza - la legge n. 890 del 1982 impone all’ufficiale giudiziario di scrivere la relazione di notificazione sull’originale e sulla copia facendo menzione dell’ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia (art. 3, c. 1), e, all’agente postale, di documentare la propria attività nell’avviso di ricevimento, che "deve essere completato in ogni sua parte, e (che) munito del bollo dell’ufficio postale recante la data dello stesso giorno di consegna, e spedito in raccomandazione all’indirizzo già predisposto dall’ufficiale giudiziario (art. 4, c. 1).

5.2. - Evidentemente, la scissione dell’attività di documentazione della notificazione a mezzo posta nei due atti - autonomi, anche se collegati - della relazione dell’ufficiale giudiziario e dell’avviso di ricevimento, pone il problema relativo agli effetti della carenza di uno di essi, sulla validità della notificazione stessa, stante il principio che la radicale mancanza della sua documentazione determina l’inesistenza giuridica della notificazione.

In ordine alla mancata allegazione dell’avviso di ricevimento, nella giurisprudenza di questa Corte Suprema è del tutto consolidato l’orientamento che poiché nelle notifiche a mezzo posta il procedimento notificatorio non si esaurisce con la spedizione dell’atto, ma si perfeziona con la consegna del relativo plico al destinatario, e poiché l’avviso di ricevimento è l’unico mezzo che possa documentare il perfezionamento della notifica, la mancata allegazione di quel documento determina l’inesistenza giuridica della notificazione, con conseguente impossibilità per il giudice di disporne la rinnovazione (v. da ultimo, Cass., 26 maggio 1994, n. 5141, 8 aprile 1994, n. 3303). D’altra parte, non è certamente sostenibile una diversa conclusione, di fronte all’espressa prescrizione del quarto comma dell’art. 4 della legge n. 890 del 1982 per il quale "l’avviso di ricevimento costituisce prova dell’eseguita notificazione".

Di contro, non risultano precedenti che abbiano esaminato direttamente l’ipotesi (decisiva ai fini della soluzione della questione che ne occupa) in cui, mentre sia allegato l’avviso di ricevimento attestante la valida consegna dell’atto da notificare nella sfera giuridica del destinatario, difetti la relazione dell’ufficiale giudiziario prescritta dal primo comma dell’art. 3 della legge n. 890 del 1982.

Pertanto, questa ipotesi deve essere analizzata partitamente.

Come appare immediatamente palese, stante l’allegazione dell’avviso di ricevimento, essa risulta caratterizzata dalla presenza di un documento che certifica il momento essenziale della notifica costituito dalla consegna dell’atto che si assume essere stato notificato e che enuncia tutti i dati che, giusta le prescrizioni dell’art. 148 cod. proc. civ., costituiscono requisiti della relazione di notifica.Ne discende che il procedimento complesso della documentazione della notificazione a mezzo posta non è totalmente carente, il che comporta, per un verso, che l’ipotesi in esame non può essere ricondotta a quella della radicale assenza della relazione di notifica, ma deve essere valutata alla stregua di quelle in cui difetti un solo elemento della relazione stessa; e, per altro verso, che la soluzione del problema degli effetti della carenza dell’adempimento in esame sulla validità della notificazione, si identifica con i risultati dell’indagine circa l’essenzialità, o no, dello stesso adempimento nell’economia, e nel sistema, delle notificazioni a mezzo posta.

All’uopo, risulta determinante la ricostruzione del contenuto della relazione dell’ufficiale giudiziario e della sua funzione.

In proposito, deve essere tenuto fermo che, a tal fine, occorre rifarsi esclusivamente alla disciplina dettata dall’art. 3, comma, della legge n. 890 del 1982, e non già a quella dell’art. 148 cod. proc. civ., atteso che quest’ultima attiene alla notificazione con le modalità ordinarie, nella quale tutte le fasi della notificazione sono eseguite dall’ufficiale giudiziario, e che, comunque, i dati relativi alla consegna ai destinatari risultano dall’avviso di ricevimento.

Ebbene, alla stregua del richiamato art. 3 va detto, preliminarmente, che la relazione non può che limitarsi ad enunciare un’attività futura dell’ufficiale giudiziario. Infatti, dovendo essere redatta, con identico contenuto, anche sulla "copia" che sarà poi inserita nella busta da presentare chiusa all’ufficio postale, non può che essere compilata anteriormente all’inserimento stesso ed alla spedizione del plico.

Nel contempo, si deve escludere che in quella relazione l’ufficiale giudiziario attesti la conformità dell’atto che inserirà nella busta a quello che dovrà essere restituito al notificante.

Per vero, non v’è alcuna norma positiva che preveda detto adempimento; né, in contrario, può essere valorizzato il disposto dell’art. 137, c. 2, cod. proc civ. perché questo si limita a prescrivere che la "copia" consegnata deve essere "conforme all’originale" e non anche che l’ufficiale giudiziario deve procedere ad accertare tale conformità.

Nello stesso senso, depongono, in primo luogo, il rilievo che neanche l’art. 148 cod. proc. civ. impone all’ufficiale giudiziario di certificare la conformità della copia consegnata, o comunque, di enunciare d’aver consegnato una copia conforme. Indi, il disposto dell’art. 111 del D.P.R. 15 dicembre 1959 n. 1229 (contenente l’Ordinamento degli ufficiali giudiziari), perché mentre attribuisce all’ufficiale giudiziario la potestà di autenticare le copie degli atti da notificare, ne subordina l’esercizio alla richiesta delle parti, il che denota che l’autenticazione di conformità non è un adempimento ontologico della notificazione. Infine, l’art. 165, ultimo comma, dello stesso D.P.R. n. 1229 del 1959 che consente all’aiutante ufficiale giudiziario di procedere alle notificazioni, ma riserva espressamente all’ufficiale giudiziario "l’autenticazione delle copie di cui all’art. 111", avanti richiamata, il che ribadisce che la stessa autenticazione non è un atto intrinsecamente ricompreso nella notificazione, una volta che, appunto, l’aiutante ufficiale giudiziario, nel procedervi, non può però provvedere alla certificazione di conformità, e che, perciò, questa, ove richiesta, dovrà essere compiuta, preventivamente e separatamente dall’ufficiale giudiziario.

In realtà, la non immanenza della funzione certificatoria, espressa o implicita, al procedimento notificatorio e, di conseguente alla sua documentazione, si evince anche dalla constatazione che, evidentemente, tal attività sarebbe del tutto ultronea e, addirittura non attuabile, nelle ipotesi in cui la "copia" da consegnare al destinatario sia già autenticata da altri (ad esempio, dal cancelliere nel caso di notifica della sentenza), o in quelle in cui al destinatario debba essere consegnato un originale, come, appunto, nelle ipotesi di notificazione della contestazione delle violazioni amministrative.In definitiva, con la relazione ex art. 3, c. 1, della legge n. 890 del 1982, l’ufficiale giudiziario si limita ad attestare che "inserirà" l’atto da notificare in una busta che poi spedirà, chiusa, al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento da un ufficio postale che deve indicare in modo specifico.

Quindi, quella relazione, proprio perché redatta prima dell’esecuzione dei vari adempimenti dell’ufficiale giudiziario, non potrà mai fornire la dimostrazione della loro sussistenza; ed in realtà, la prova dell’avvenuta presentazione del plico all’ufficio postale sarà data, esclusivamente, dalla ricevuta della spedizione della raccomandata che, proprio per questa funzione, l’art. 5 della legge n. 890 del 1982 impone all’ufficiale giudiziario di conservare e di annotare nel registro cronologico. Parimenti, non potrà precludere al destinatario di negare (e di dimostrare con ogni mezzo) che nella busta pervenutagli fosse contenuto l’atto che il notificante assume essergli stato trasmesso, o che l’atto ivi contenuto fosse conforme all’asserito originale.

Nel contempo, la relazione è superflua ai fini della significazione al destinatario dell’organo che ha proceduto alla notifica, in quanto quel dato risulta dalla busta contenente l’atto, sulla quale, come si è detto, l’ufficiale giudiziario deve apporre "il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell’ufficio".

Infine, non deve e non può fornire la certezza sui soggetti ai quali l’atto è stato consegnato, in quanto tale funzione è assolta dall’avviso di ricevimento.

Ne discende che la relazione ex art. 3 della legge n. 890 del 1982 ha il solo scopo di fornire al terzo notificante la garanzia dell’effettuazione della notifica a mezzo del servizio postale, nonché il dato (l’indicazione dell’ufficio postale al quale presenterà il plico per l’invio al destinatario) indispensabile per gli accertamenti da espletare in caso di eventuali disguidi.

Ma ne discende, soprattutto, che stante il suo contenuto ed il suo scopo, la relazione non assolve (quanto meno nei riguardi del destinatario) alcuna funzione essenziale al procedimento notificatorio.

L’affermazione trova definitivo conforto nel dato normativo perché la constatazione che la legge sulle notificazioni a mezzo posta, mentre prescrive espressamente che l’avviso di accertamento costituisce prova della notificazione - e, cosí, ne detta l’essenzialità - non contiene alcuna indicazione in ordine all’efficacia probatoria della relazione dell’ufficiale giudiziario, denota in modo univoco che, nel sistema di quella legge, questo adempimento non ha carattere e natura di requisito essenziale ai fini dell’esistenza giuridica della fase di documentazione dell’avvenuta notificazione.

Risulta legittimata, allora, l’ulteriore conclusione che quando sia allegato l’avviso di ricevimento ritualmente completato, l’omissione della apposizione della relazione, non solo nella copia per il destinatario (e ciò risulta incontestabile sol che si consideri che tutti i dati del procedimento notificatorio per lui essenziali sono enunciati nella busta consegnatagli) ma altresí nell’originale, non può determinare l’inesistenza giuridica della documentazione della notifica e, con ciò, della notifica stessa; e, correlativamente, che siffatta omissione realizza un semplice vizio che, comunque, a tutto concedere, non può essere fatto valere dal destinatario, una volta che l’adempimento non è previsto nel suo interesse (arg. art. 157, c. 2, cod. proc. civ.).

6. - In realtà, nell’ipotesi che alla notifica a mezzo posta provveda lo stesso notificante (come, appunto, nel caso della notifica della contestazione di una violazione amministrativa, ivi comprese quelle c.d. stradali) l’omissione non può che realizzare una mera irregolarità.

Invero, alla conclusione secondo cui la relazione assolve la sola funzione di "garantire" il notificante, ed è prevista nel suo esclusivo interesse, è direttamente conseguenziale il corollario che nelle ipotesi in cui la notificazione a mezzo posta sia effettuata dallo stesso notificante ed è allegato l’avviso di ricevimento, la stessa è sostanzialmente superflua, di modo che la sua carenza non può inficiare in alcun modo la validità della documentazione e della notificazione.7. - In sintesi, componendo il contrasto, si deve affermare il principio che in tema di sanzioni amministrative, comprese quelle sulla disciplina della circolazione stradale, ove - come consentito dall’art. 14, c. 4, della legge 24 novembre 1981 n. 689, dall’art. 12 della legge 20 novembre 1982, n. 890 e, ora, dall’art. 201, c. 3, del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - la notificazione della contestazione sia effettuata da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione, a mezzo del servizio postale e secondo il regime prescritto dalla legge 20 novembre 1982 n. 890, la sola circostanza che il funzionario abbia omesso di stendere, sull’originale e sulla copia dell’atto, la relazione di notifica prevista dall’art. 3, c. 1, della legge n. 890 del 1982, costituisce una mera irregolarità che non inficia la validità della notificazione medesima.