Giurisprudenza di legittimità Aprile-Maggio 2003

Speciale rassegna:
Opposizione ad ordinanza ingiunzione
(Seconda parte)

a cura di Franco Corvino

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Il pretore, nel pronunciare sul motivo di opposizione concernente l’entità della sanzione pecuniaria applicata dall’amministrazione (art. 23, L. 24 novembre 1981, n. 689), qualora ravvisi la illegittimità del provvedimento sanzionatorio per assenza di motivazione sul punto, è tenuto a determinare la sanzione applicando direttamente i criteri previsti dall’art. 2, L. n. 689 del 1981, con il potere di avvalersi, per l’acquisizione dei necessari elementi di fatto, dei mezzi probatori previsti dal sesto comma del citato art. 23. Qualora non emergano caratterizzazioni specifiche che possano indurre ad apprezzare la violazione con maggiore e con minor rigore, non spetta al trasgressore l’applicazione della sanzione nel minimo edittale, dovendo tale sanzione essere almeno non minore della somma che si sarebbe dovuta versare nell’ipotesi che il trasgressore fosse addivenuto al pagamento in misura ridotta previsto dall’art. 16, L. n. 689 del 1981. (Cass. Civ., Sez. I, 21 luglio 1993, n. 8143). [SP-RV1200]

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In tema di sanzioni amministrative, l’annullamento o la revoca dell’ordinanza-ingiunzione, disposti dall’amministrazione nell’esercizio della sua facoltà di autotutela, ancorché nel corso dell’opposizione proposta dall’interessato davanti al pretore, a norma dell’art. 22 legge n. 689 del 1981, non privano l’amministrazione stessa - sempre che non sia stata pronunciata sentenza con riguardo alla proposta opposizione - del potere di adottare un nuovo provvedimento sanzionatorio, in relazione alla medesima infrazione, rimuovendo gli elementi di illegittimità dell’atto (nella specie, mancata audizione dell’interessato che l’aveva richiesta), cosicché, in caso d’impugnazione della nuova ordinanza-ingiunzione da parte dell’interessato, è questa a formare oggetto della decisione di merito, fermo restando il potere del pretore di rilevare la connessione dei due giudizi di opposizione e disporne la riunione. (Cass. Civ., Sez. I, 27 gennaio 1994, n. 828). [SP-RV1200]

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Il verbale di accertamento dell’infrazione redatto da un agente di polizia stradale, nell’esercizio delle proprie funzioni, ha l’efficacia probatoria dell’atto pubblico e fa fede fino a querela di falso - oltre che per la provenienza dal pubblico ufficiale che l’ha redatto - anche per quanto concerne le dichiarazioni delle parti e i fatti materiali che il verbalizzante attesta essere avvenuti in sua presenza. (Pret. Civ. Bologna, 26 novembre 1993, n. 1233). [SP-RV1200]

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In tema di giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, l’Autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell’opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio, ma ha solo diritto alla rifusione delle spese, diverse da quelle generali che essa abbia concretamente affrontato per lo svolgimento della difesa, da indicarsi in apposita nota. (Cass. Civ., Sez. I, 14 febbraio 1994, n. 1445). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione contro ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, la mancata celebrazione dell’udienza fissata per la comparizione delle parti, in ragione di "agitazione" degli avvocati, implica il rinvio di detta comparizione ope legis, all’udienza immediatamente successiva tenuta dallo stesso pretore (art. 57 att. c.p.c.), mentre il differimento della comparizione medesima ad un’udienza ulteriore non può prescindere dalla comunicazione del relativo provvedimento alle parti, restando preclusa, in assenza di tale comunicazione, l’ordinanza di convalida contemplata dall’art. 23, quinto comma, L. 24 novembre 1981, n. 689. (Cass. Civ., Sez. I, 12 ottobre 1993, n. 10065). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione od ordinanza-ingiunzione, spetta all’autorità che ha emesso il provvedimento di dimostrare gli elementi costitutivi della pretesa avanzata nei confronti dell’intimato, mentre resta a carico di quest’ultimo la dimostrazione di eventuali fatti impeditivi o estintivi. (Pret. Civ. Macerata, Sez. Dist. Civitanova Marche, 6 maggio 1994). [SP-RV1200]

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Il giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa è delimitato dalla domanda contenuta nell’atto di opposizione con la conseguenza che, ove dell’opponente si contesti unicamente la commissione del fatto materiale costituente l’infrazione, incorre in ultra petizione il giudice dell’opposizione che rilevi d’ufficio la non perseguibilità della violazione per inapplicabilità della norma posta a base della violazione stessa. (Cass. Civ., Sez. I, 14 dicembre 1993, n. 12374). [SP-RV1200]

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E’ manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 202, 203, 204 e 205 del nuovo codice della strada, laddove, durante l’espletamento della procedura di opposizione all’ordinanza-ingiunzione, non prevedono la sospensione dei termini di decorrenza per il pagamento della sanzione nella misura ridotta. (Corte Cost., ord. 25 luglio 1994, n. 350). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione all’ordinanza-ingiunzione di sanzioni amministrative, la omessa allegazione al ricorso dell’ordinanza notificata, che costituisce un onere imposto al ricorrente dall’art. 22, terzo comma, della L. 24 novembre 1981 n. 689 ai fini del controllo della tempestività dell’opposizione (art. 23), ne comporta la inammissibilità, non per il fatto meramente formale della mancanza del provvedimento impugnato, ma solo quando il giudice in sede di decisione non sia in grado di controllare se il ricorso sia stato proposto nel termine perentorio di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza. (Cass. Civ., Sez. I, 1 giugno 1994, n. 5327). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione irrogativa si sanzione pecuniaria amministrativa, le parti non possono dedurre motivi nuovi nel corso del giudizio. (Pret. Civ. Macerata, Sez. dist. Civitanova Marche, 5 ottobre 1994). [SP-RV1200]

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Il ricorso in opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa non può essere inoltrato al pretore competente con plico postale, ma deve essere depositato presso la cancelleria di detto pretore con consegna a mani del cancelliere. (Pret. Civ. Macerata, Sez. dist. Civitanova Marche, 13 luglio 1994). [SP-RV1200]

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In tema di sanzioni amministrative, dalla revocabilità o dall’annullabilità d’ufficio dell’ordinanza-ingiunzione non può non discendere, per analogia tra il procedimento di opposizione e quello civile, la dichiarazione di cessazione della materia del contendere. (Pret. Civ. Macerata, Sez. dist. Civitanova Marche, 16 marzo 1994). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, la notificazione, a cura della cancelleria, del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza di comparizione, quando l’opponente si sia avvalso del patrocinio di difensore, va effettuata al difensore medesimo, ai sensi dell’art. 23 secondo comma L. 24 novembre 1981 n. 689, non quindi alla parte presso il suo procuratore, in quanto nella citata norma il termine procuratore va inteso (in collegamento anche al precedente art. 22 stessa legge ed agli artt. 82, R.D. n. 37 del 1924, 84 e 170 c.p.c.) come riferito al procuratore legale e non ad eventuale procuratore generale o speciale ad negotia della parte opponente. (Cass. Civ., Sez. I, 2 febbraio 1994, n. 1716). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il modello processuale prefigurato dal legislatore resta governato dal principio dispositivo (temperato dai poteri officiosi del giudice ex art. 23, sesto comma, L. 24 novembre 1981, n. 689) e non prevede particolari sanzioni processuali (salvo quella a carico dell’opponente, stabilita dal quinto comma della norma citata) per omissioni o ritardi di attività delle parti, né inficia di nullità eventuali deviazioni dal modello poste in essere dal giudice (salvo quella della pronuncia della sentenza mediante lettura del dispositivo in udienza). Ne consegue che l’omissione, da parte del giudice, nel decreto di fissazione dell’udienza di comparizione, dell’ordine, all’autorità che ha emesso il provvedimento, di deposito di copia del rapporto e degli atti relativi all’accertamento, alla contestazione o alla notificazione della violazione, non comporta alcuna nullità del procedimento e che ad essa può ovviarsi con l’ordine di esibizione dei predetti documenti, su istanza da parte o d’ufficio. (Cass. Civ., Sez. I, 2 marzo 1994, n. 2060). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, eventuali nullità nell’ammissione e nell’assunzione dei mezzi di prova, che il pretore dispone, anche d’ufficio, nel corso del giudizio a norma dell’art. 23, sesto comma, L. 24 novembre 1981, n. 689, debbono essere fatte valere dalla parte che vi ha interesse nella prima difesa successiva all’atto che la dispone, rimanendo altrimenti l’eccezione definitivamente preclusa e la nullità sanata. (Cass. Civ., Sez. I, 11 marzo 1994, n. 2388). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, la lettura pubblica del dispositivo all’esito dell’udienza di discussione è imposta al giudice, a pena di nullità, soltanto nell’ipotesi in cui lo stesso pronuncia sentenza, cioè definisca la causa per ragioni di rito o nel merito (art. 23, settimo ed ottavo comma, L. 24 novembre 1981, n. 689), ma non anche nell’ipotesi in cui il pretore, nel suo prudente apprezzamento, ritenga di impartire con ordinanza provvedimenti per l’ulteriore istruzione della causa, non ricorrendo in tal caso alcuna delle ragioni poste a fondamento della necessità della lettura pubblica del dispositivo. (Cass. Civ., Sez. I, 2 marzo 1994, n. 2060). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, il pretore, ai sensi dell’art. 22, L. n. 689 del 1981, può conoscere, ai fini della loro eventuale disapplicazione, in conformità al disposto dell’art. 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo, degli atti amministrativi (nella specie, un provvedimento col quale il sindaco aveva individuato alcune aree con possibilità di parcheggio riservato, in determinate fasce orarie, a magistrati, avvocati ed addetti agli uffici giudiziari) in applicazione dei quali è stata contestata la violazione sanzionata con la detta ordinanza, senza che le questioni circa l’esercizio del relativo potere siano configurabili come questioni di giurisdizione, essendo attinenti soltanto ai limiti interni della giurisdizione ordinaria. (Cass. Civ., Sez. I, 23 marzo 1994, n. 2775). [SP-RV1200]

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Qualora il privato si dolga della mancata notificazione del verbale di accertamento di un’infrazione al codice della strada e quindi della illegittimità della cartella esattoriale emessa sul presupposto della ritualità della contestazione dello stesso verbale, la relativa azione non è proponibile nelle forme previste dagli artt. 22 ss. della L. n. 689/1981, ma deve reputarsi consentita nelle forme ordinarie, come azione tendente al risultato della declaratoria ell’insussistenza dei presupposti per l’applicazione della sanzione. (Pret. Civ. Salerno, Sez. dist. Eboli, 31 gennaio 1995, n. 30). [SP-RV1200]

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Quando, nel giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, l’autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, sta in giudizio personalmente ovvero avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, l’opponente (che sia soccombente) non può essere condannato al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato. (Cass. Civ., Sez. I, 10 novembre 1994, n. 9391). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione ad ingiunzione di pagamento di sanzione amministrativa, non costituisce legittimo impedimento per il difensore, a norma dell’art. 23, comma 5, L. 24 novembre 1981, n. 689 (ai sensi del quale se alla prima udienza l’opponente o il suo procuratore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, il pretore convalida il provvedimento opposto), la circostanza che altro processo, al quale egli doveva partecipare nella stessa giornata, si sia protratto per un tempo maggiore di quello ordinario, a causa di eventi imprevisti. Trattasi, infatti, di circostanza che non esprime un impedimento oggettivo, bensì un impedimento divenuto tale in base all’erronea valutazione del difensore, il quale, pertanto, ne subisce le conseguenze. Né, in relazione a tale ipotesi, può individuarsi un contrasto che sarebbe, tuttalpiù, individuabile solo per quegli impedimenti che, per l’epoca della loro insorgenza o per la loro stessa natura, non consentissero all’opponente ed al difensore non solo di partecipare all’udienza, ma neppure di comunicare tempestivamente al giudice gli impedimenti stessi. (Cass. Civ., Sez. I, 19 gennaio 1995, n. 572). [SP-RV1200]

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Non è fondata, con riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 203, ultimo comma e 206 del nuovo codice della strada, 53 e 54 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nella parte in cui non consentono al giudice ordinario la possibilità di sospendere il pagamento della sanzione pecuniaria riscossa mediante ruolo esattoriale a seguito della notifica del semplice verbale di contestazione. (Corte Cost., 21 settembre 1995, n. 437). [SP-RV1200]

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In tema di sanzioni amministrative, ai sensi dell’art. 23 L. 24 novembre 1981 n. 689, il ricorso in opposizione ad ordinanza-ingiunzione ed il pedissequo decreto di fissazione di udienza devono essere notificati all’autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento opposto, in quanto dotata di una specifica autonomia funzionale all’irrogazione della sanzione e quindi legittimata a resistere all’azione intrapresa dall’ingiunto, sicché ove detta autorità sia un’amministrazione dello Stato, si determina una deroga alla norma dell’art. 11 R.D. 30 ottobre 1993 n. 1611 sulla notificazione degli atti presso l’avvocatura dello Stato. (Nella specie la S.C. ha cassato la sentenza di merito che aveva ritenuto legittimamente notificato il ricorso al Ministero del tesoro, che aveva emesso l’ordinanza, presso la locale avvocatura distrettuale dello Stato, anziché presso la sua sede di Roma). (Cass. Civ., Sez. I, 22 marzo 1995, n. 3309). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa il verbale di accertamento dell’infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre non è necessario, in applicazione della disciplina di cui agli art. 2699 e 2700 c.c., l’esperimento del detto rimedio della querela qualora la parte intenda limitarsi a contestare la verità sostanziale di tali dichiarazioni ovvero la fondatezza di apprezzamenti o valutazioni del verbalizzante, cui non si estende la fede privilegiata del documento. (Cass. Civ., Sez. I, 22 marzo 1995, n. 3316). [SP-RV1200]

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Poiché deve affermarsi la piena autonomia della responsabilità dell’autore materiale della violazione punibile con sanzione amministrativa pecuniaria rispetto a quella dell’obbligo solidale, con la conseguenza che entrambi sono titolari di autonomo e separato potere di opposizione, se ed in quanto l’ordinanza-ingiunzione venga effettivamente emessa nei confronti di ciascuno di essi, ne consegue che la legittimazione ad opponendum spetta esclusivamente al soggetto nei cui riguardi sia stato concretamente ingiunto il pagamento della sanzione. (Pret. Civ. Salerno, Sez. dist. Eboli, 19 luglio 1995, n. 205). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, l’omissione, nell’udienza di discussione e decisione della causa, dell’immediata lettura del dispositivo, determina una nullità che deve essere dedotta con i mezzi di impugnazione e non può essere rilevata incidenter tantum dopo la formazione del giudicato. (Cass. Civ., Sez. I, 10 maggio 1995, n. 5130). [SP-RV1200]

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E’ costituzionalmente illegittimo, in riferimento all’art. 24 Cost., l’art. 23, comma 5, della L. 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui prevede che il pretore convalidi il procedimento opposto in caso di mancata presentazione dell’opponente e del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento. (Corte Cost., 18 dicembre 1995, n. 507). [SP-RV1200]

L’autorità amministrativa che ha emesso l’ingiunzione di pagamento di sanzione pecuniaria non ha interesse ad impugnare con il ricorso per cassazione l’ordinanza del pretore che, nel giudizio di opposizione promosso ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981 n. 689, abbia convalidato l’ingiunzione per mancata comparizione dell’opponente. (Cass. Civ., Sez. I, 2 giugno 1995, n. 6228). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio quando sta in giudizio personalmente, avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell’opponente che sia soccombente al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio, ma ha solo diritto alla restituzione delle spese diverse da quelle generali che essa abbia concretamente affrontato per lo svolgimento della difesa, da indicarsi in apposita nota. (Nell’affermare il principio in cui in massima, la S.C. ha annullato la decisione impugnata la quale aveva tenuto conto delle spese generali, insuscettibili di essere impugnate al singolo rapporto processuale e, in particolare, del "costo" relativo all’utilizzazione del funzionario distolto da altri incarichi). (Cass. Civ., Sez. I, 2 Giugno 1995, n. 6232). [SP-RV1200]

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Nell’opposizione ad ingiunzione di pagamento di sanzione pecuniaria amministrativa disciplinata dagli artt. 22 e 23 legge 24 novembre 1981 n. 689, la comunicazione all’opponente ed al suo eventuale procuratore della data dell’udienza di comparizione fissata dal pretore con decreto in calce al ricorso realizza lo scopo per il quale è previsto l’adempimento prescritto nell’ultima parte del secondo comma dell’art. 23 della predetta legge, che fa obbligo al cancelliere di notificare copia del ricorso e del decreto all’opponente, al procuratore di questo ed all’autorità che ha emesso l’ordinanza impugnata, con la conseguenza che legittimamente il pretore convalida l’ingiunzione in assenza dell’opponente avvisato con mera comunicazione del cancelliere, piuttosto che nelle forme prescritte dall’art. 23, della data della udienza di comparizione. (Cass. Civ., Sez. I, 2 giugno 1995, n. 6228). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione all’ordinanza-ingiunzione di sanzioni amministrative, la omessa allegazione al ricorso dell’ordinanza notificata, che costituisce un onere imposto al ricorrente dall’art. 22, comma 3, della L. 24 novembre 1981 n. 689 ai fini del controllo della tempestività dell’opposizione, ne comporta la inammissibilità, non per il fatto meramente formale della mancanza del provvedimento impugnato, ma solo quando il giudice in sede di decisione non sia in grado di controllare se il ricorso sia stato proposto nel termine perentorio di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza. (Giud. pace Bologna, 20 novembre 1995, n. 177). [SP-RV1200]

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Il giudice di pace davanti al quale sia stato introdotto, dopo l’1 maggio 1995 e prima dell’entrata in vigore del D.L. 21 giugno 1995, n. 238, un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa che rientrava nell’ambito della sua competenza secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 3, c.p.c., abrogato dall’art. 1 del decreto suddetto, deve dichiarare d’ufficio il proprio difetto di competenza provvedendo a fissare il termine per la riassunzione ai sensi dell’art. 50 c.p.c. (Giud. Pace Monza, 25 settembre 1995). [SP-RV1200]

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In materia di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni al codice della strada, lo speciale procedimento di opposizione previsto dagli artt. 22 e 23 della L. 24 novembre 1981 n. 689 e la relativa competenza per materia del pretore sono applicabili anche nel caso in cui manchi un’ordinanza-ingiunzione e la pretesa sanzionatoria della pubblica amministrazione si basi su un verbale di accertamento, di cui venga fatta valere - anche se in ipotesi non fondatamente - l’esecutività prevista (per una somma pari alla metà del massimo edittale della sanzione amministrativa), dall’art. 142 bis, comma 1, del D.P.R. n. 393 del 1959 (previgente codice della strada), nel testo in cui all’art. 24 della L. 24 marzo 1989 n. 122 (ed ora dall’art. 203, comma 3 del D.L.vo 30 aprile 1002 n. 285, nuovo c.s.), in caso di mancata proposizione, nel termine di legge, del ricorso al prefetto. Del resto, secondo l’interpretazione adeguatrice della normativa del codice della strada prescritta dalla Corte Costituzionale (sentenze 255 e 311 del 1994, ordinanza n. 315 e sentenza n. 437 del 1995) il previo esperimento del ricorso amministrativo è facoltativo, l’interessato potendosi rivolgere al giudice indipendentemente da esso. (Nella specie l’interessato, nei cui confronti era stato promosso un procedimento di esecuzione esattoriale, aveva adito il pretore - prima del 30 aprile 1995 - lamentando la mancata contestazione delle violazioni; tale giudice aveva ritenuto - con la sentenza disattesa dalla Corte regolatrice - l’inapplicabilità del procedimento speciale e la conseguente competenza per valore del giudice conciliatore). (Cass. Civ., Sez. I, 13 dicembre 1995, n. 12777). [SP-RV1200]