Sanzioni amministrative: inesistente la notifica eseguita da soggetti privati

La sentenza 19 luglio 2012 del Tribunale di Perugia offre un (ulteriore e condivisibile) contributo al dibattito formatosi intorno ad una (nota) questione in tema di notifica di sanzioni amministrative[1]: la legittimità, o meno, della notifica della violazione da parte di società private incaricate dall’ente pubblico accertatore[2].

L’interrogativo – ricorrente non solo nella giurisprudenza onoraria[3]– è di serio interesse, dacché non investe per vero unicamente la notifica della sanzione amministrativa, ma più in generale la notifica degli atti (quali sopratutto la cartella esattoriale) formati dal soggetto pubblico accertatore (o impositore)[4].

Ed è viepiù di interesse, anche all’attuale, atteso che tuttora, diffusamente, le pubbliche amministrazioni affidano in appalto (o in concessione) a privati la gestione del servizio di notifica degli atti di loro pertinenza[5]; tale affido accompagnandosi, alle volte, come nel caso di cui alla sentenza in commento, alla nomina come messo speciale dei dipendenti (fattorini) della società appaltatrice o concessionaria, al fine di investire chi esegue materialmente la notifica del relativo potere[6].

La prassi, da ricondurre nell’alveo del fenomeno di esternalizzazione del servizio amministrativo, risponde all’esigenza (tipica delle pubbliche amministrazioni) di garantire l’efficacia e, soprattutto, la speditezza del servizio pubblico[7].

Il quale ultimo, ciò non di meno, deve esplicarsi anche (e soprattutto) secondo il canone della legalità.

E, a tal proposito, quanto appunto alla legittimità della notifica di sanzioni amministrative eseguite da società private, la Cassazione ha distinto tra attività di notifica vera e propria e attività intermedie[8].

Nel caso in cui l’attività di notifica sia interamente (demandata alla ed) eseguita dalla società privata, la stessa è da ritenersi illegittima e, segnatamente, inesistente[9]; di talché sarebbe preclusa anche la sanatoria per raggiungimento dello scopo, la quale trova spazio solo nel regime del nullità (art. 156, III comma, c.p.c.)[10]. L’effetto conseguente è quello di estinzione dell’obbligazione di pagare la somma dovuta[11].

Tale orientamento affonda le proprie radici (più che altro) nella normativa sul servizio postale ed è così articolato[12]:

L’amministrazione che notifica l’atto è tenuta a rispettare le leggi vigenti[13]; e, ove si avvalga del servizio postale, è tenuta ad osservare le norme sulla notificazione degli atti giudiziari a mezzo della posta, come quelle dettate dalla Legge n. 890 del 20 novembre 1982[14].

Sicché i relativi adempimenti non possono formare oggetto di concessione a privati, come previsto espressamente per taluni servizi postali dall’art. 29 del D.P.R. n. 156 del 29 marzo 1973 (e dagli art. 121 e 148 del regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 29 maggio 1982 n. 655); la Legge n. 890 del 1982 riserva infatti all’amministrazione postale tutti gli adempimenti del procedimento di notificazione.

Il Decreto Legislativo n. 261 del 1999, che ha liberalizzato i servizi postali, ha continuato a riservare in via esclusiva (art. 4, ora sub lett. a) e lett. b) ) al fornitore del servizio universale (e cioè all’ente poste) gli invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie[15].

Attesa tale riserva di legge, la notifica delle violazioni amministrative non può formare (per l’intero) oggetto di concessioni a privati.

Può invece essere devoluta a soggetti privati (e, in particolare, a società o agenzie c.d. di recapito) la attività (materiale) c.d. intermedia, che pertiene ad una fase particolare (rectius: preliminare) del procedimento di notifica: quella della trasmissione dell’atto da notificare; la quale va distinta dalla fase di (vera e propria) consegna e di certificazione del ricevimento.

Le società private, dunque, possono legittimamente provvedere, per conto dell’amministrazione, agli adempimenti materiali prodromici; quali, in sostanza, l'imbustamento e la consegna dei plichi al servizio postale[16].

Ma non alla fase successiva, poiché questa postula, tra l’altro, una potestà (pubblica) di certificazione, che, in quanto tale, è conferita dalla legge soltanto ai soggetti da essa espressamente legittimati[17].

E, proprio circa tale ultimo profilo, la sentenza in commento – cui è doveroso aderire, anche perché pienamente conforme ai principi succitati – traccia un ulteriore solco.

Il Giudice, infatti, precisa dapprima che la notifica può essere effettuata (al più) per il tramite dei messi comunali (ove ciò sia consentito espressamente dalla legge)[18]; i quali, come noto, sono (di regola) pubblici impiegati assunti all’esito di una procedura concorsuale[19].

Ma tale circostanza non consente all’ente locale di investire (di volta in volta) soggetti dipendenti di società private della qualifica di “messi speciali”, abilitandoli alla procedura di notifica[20]; dacché tale abilitazione presupporrebbe, a monte, una norma che consenta l’attribuzione della funzione pubblica certificativa tipica della notifica anche a soggetti in capo ai quali il relativo potere non sia stato minimamente conferito dalla legge[21].

Norma che non è dato reperire nell’ordinamento.

Di certo – come puntualmente rilevato nella sentenza in commento – e almeno per quanto riguarda le sanzioni amministrative relative alla circolazione stradale, tale norma non può ravvisarsi nell’art. 1 comma 158 della Legge (Finanziaria 2007) n. 296 del 2006[22]; il quale, pur prevedendo la possibilità di nomina, da parte del “dirigente dell’ufficio competente”, di “messi notificatori” abilitati alla notifica di determinati atti, non può applicarsi anche alla notifica dei verbali di accertamento di infrazioni alla circolazione stradale.

Il Giudice rileva a tal riguardo che, negli atti previsti dal predetto comma, è del tutto estranea la presenza di una fase di accertamento della violazione la quale, nelle sanzioni amministrative, costituisce di contro il fatto costitutivo della pretesa[23].

(Altalex, 15 marzo 2013. Nota di Nicolò Bertotto)


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[1] Sulla notifica della sanzione amministrativa, in generale, vedi GIOVAGNOLI-FRATINI, Le sanzioni amministrative, Milano, 2009, 245 ss., spec. 270 ss.

[2] In argomento, vedi V. CARBONE (a cura di), Sanzioni amministrative: notifica effettuata da agenzia privata di recapiti, nota a Cass. civ. Sez. I, 21 settembre 2006, n. 20440, in Corr. giur., 2006, 1495 ss.

[3] Perché oggetto anche delle statuizioni della Corte di Cassazione, come si dirà nel prosieguo. E talvolta di riflessioni da parte della dottrina: ex multis, vedi ADORNO, Il procedimento di notifica del verbale di irrogazione delle sanzioni amministrative, nell’Italia delle privatizzazioni, in sito www.lexitalia.it, passim; SACRESTANO, La notifica di Equitalia a mezzo posta si deve considerare come inesistente, in Guida normativa, n. 11, dicembre 2009, passim; MATRANGA, Le notifiche delle multe a mezzo di società private sono inesistenti, passim; AA.VV., Definizione delle liti pendenti. Novità sul contenzioso tributario. Problematiche sulla notifica degli atti, Atti del convegno organizzato il 21-11-2011 dall’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Roma (delegazione di Velletri), passim. Nella giurisprudenza dei Giudici di Pace, tra le tante, vedi Giudice di pace Perugia, 02-10-2009, in Arch. giur. circ., 2010, 49; Giudice di pace Legnago, 27-11-2008, Arch. giur. circ., 2009, 745; Giudice di pace Nocera Inferiore, 01-02-2007, in Arch. giur. circ., 2007, 682. Più recentemente, Giudice di Pace di Palermo, 24-2-2012, in sito www.personaedanno.it, con nota di STORANI, Vizio di notifica di cartella di pagamento, ipoteca annullata. Vedi anche Trib. Nocera Inferiore Sez. I, Sent., 22-05-2012 e Trib. Milano Sez. I, 23-01-2012, entrambe in Banca dati Studio legale/Sistema Leggi d’Italia.

[4] E infatti, in una delle sentenze di maggior rilievo sul tema, la Cassazione aveva dichiarato inesistente la notifica di una cartella esattoriale, perché eseguita dal concessionario del servizio di riscossione dei tributi e non dall’ente poste. Il riferimento è alla succitata Cass. civ. Sez. I, 21 settembre 2006, n. 20440, pubblicata anche in Dir. e giustizia, 2006, fasc. 38, 33. Ma si veda anche Cass. civ. [ord.], sez. trib., 17-02-2011, n. 3932, in Boll. trib., 2012, 301, in tema di avviso di accertamento, così massimata: “in tema di notificazione degli avvisi di accertamento, quando il legislatore prescrive, per l’esecuzione di una notificazione, il ricorso alla raccomandata con avviso di ricevimento, non può che fare riferimento al c.d. servizio postale universale fornito dall’ente poste su tutto il territorio nazionale, con la conseguenza che, qualora tale adempimento sia affidato ad un’agenzia privata di recapito, esso non è conforme alla formalità prescritta dall’art. 140 c.p.c., e, pertanto, non è idoneo al perfezionamento del procedimento notificatorio”.

[5] In tema, BRUNO, L’appalto del “servizio di gestione” delle notifiche di sanzioni amministrative a mezzo posta, in Arch. giur. circ., 2008, 289 ss.

[6] Sul messo notificatore, in generale, vedi L. CARBONE (a cura di), Outsourcing del servizio di notificazione a mezzo di messo comunale, in Corr. giur., 2003, 1563 ss. e Nota sulla possibilità di svolgere l'attività di messo notificatore dei verbali di violazioni del Codice della strada tanto in regime di autonomia quanto di subordinazione lavorativa, nota redazionale, in Giur. it., 2004, 1525 ss.

[7] Specie se soggetto a termini: in generale, la notifica della violazione, a mente dell’art. 14 della Legge n. 689 del 1981, deve essere effettuata entro il termine di 90 (o 360 per destinatari residenti all’estero) giorni dall’accertamento.

[8] Cfr., da ultimo, Cass. civ., sez. II, 10-05-2012, n. 7177, in Foro. it. Rep., 2012, Circolazione stradale [1280], n. 71.

[9] Vedi principalmente, oltre alla succitata Cass. civ. Sez. I, 21 settembre 2006, n. 20440, Cass. civ., sez. I, 19-10-2006, n. 22375, in Foro it. Mass., 2006, 1895 e Cass. civ., sez. I, 28-09-2006, n. 21056, in Foro it. Mass., 2006, 1880; Cass. civ., sez. I, 04-09-1996, n. 8079, in Foro it. Rep., 1996, Sanzioni amministrative e depenalizzazione [6035], n. 93.

[10] Così Cass. civ., sez. I, 21-01-1994, n. 563, in Arch. giur. civ., 1994, 395. Di contrario avviso Cass. civ., sez. I, 08-02-2006, n. 2817, in Arch. giur. circ., 2006, 732, che parla di nullità, sanabile per l’appunto, e non di inesistenza. Sulla questione, IANNUZZIELLO-INNOCENZI, La notificazione dei provvedimenti della pubblica amministrazione, in Rass. giur. umbra, 2008, II, 472 ss. Sull’inesistenza degli atti processuali, in genere, tra i tanti, vedi DENTI, Inesistenza degli atti processuali civili, in Noviss. Dig. It., VIII, Torino, 1962, 637 ss. e AULETTA, Nullità e «inesistenza» degli atti processuali civili, Padova, 1999, passim.

[11] Cfr. art. 14 della Legge n. 689 del 1981.

[12] Si riportano nel testo i principi di diritto espressi da Cass. civ., sez. I, 19-10-2006, n. 22375, cit.

[13] Cfr. art. 14 della Legge n. 689 del 1981. Sulla notifica, da parte dell’ente pubblico (accertatore o impositore), a mezzo del servizio postale, in generale, vedi MIRTO, Le notificazioni a mezzo del servizio postale: orientamenti giurisprudenziali, in Azienditalia (Fin. e trib.), 2002, 18, 1154 ss.; LORENZO-SUPPA, Notifica mediante servizio postale, Azienditalia (Fin e trib.), 2008, 15-16, 779.

[14] Cfr. art. 201 del Codice della Strada. Sulla notificazione a mezzo del servizio poste, in generale, VACIRCA, Prime riflessioni sulla nuova legge in materia di notificazione a mezzo posta, in Foro amm., 1982, I, 2315 ss.; ANDRIOLI, Sulle notificazioni per mezzo del servizio postale, in Dir. giur., 1982, IV, 828 ss.; LEVONI, Nuove norme sulle notificazioni postali degli atti giudiziari, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1983, 1446 ss.

[15] Sul tema, da ultimo, vedi CANCEDDA, Cass., ord. n. 3932 del 17 febbraio 2011 - Per la ritualità delle notificazioni a mezzo posta è necessario avvalersi dei servizi di Poste Italiane, in Fisco, 2011, 6529 ss.

[16] Così Cass. civ., sez. II, 10-05-2012, n. 7177, cit. Tale orientamento era già diffuso nella giurisprudenza di merito: Trib. Perugia, Sez. I, 07-04-2011 (in Banca dati Studio Legale/Sistema leggi d’Italia) e Trib. Parma, Sez. dist. Fidenza, 20-4-2009, passim. Vedi anche l’orientamento ministeriale espresso nel parere del Ministero dell’Interno n. 3079 del 20 maggio 2008.

[17] Per la distinzione riportata nel testo, vedi Cass. civ., sez. un., 19-07-1995, n. 7821, in Foro it., 1995, I, 3484; in senso sostanzialmente analogo, Cass. civ., sez. II, 15-09-2008, n. 23588, in Foro it. Mass., 2006, 1337.

[18] Cfr. art. 201, III comma, del Codice della Strada.

[19] L’attività del messo notificatore può per vero esser svolta anche in regime di autonomia; nonché tramite fornitura di lavoro interinale, come si legge in C. Stato, sez. VI, 03-09-2003, n. 4906, in Cons. Stato, 2003, I, 1888, relativa a messi ex art. 201 del Codice della Strada.

[20] Cfr. Giudice di pace Perugia, 08-10-2008, in Arch. giur. circ., 2009, 336.

[21] In senso analogo vedi anche Giudice di Pace di Perugia, 19-11-2007, in Rass. giur. umbra, 2008, n. 2, 468 ss. e Giudice di Pace di Perugia, 31-10-2008, inedita.

[22] Si riporta integralmente il testo del comma citato, che aveva fondato, tra l’altro, il convincimento del Giudice di Pace avverso la quale è stato proposto l’appello accolto con la sentenza in commento: “Per la notifica degli atti di accertamento dei tributi locali e di quelli afferenti le procedure esecutive di cui al testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, e successive modificazioni, nonché degli atti di invito al pagamento delle entrate extratributarie dei comuni e delle province, ferme restando le disposizioni vigenti, il dirigente dell'ufficio competente, con provvedimento formale, può nominare uno o più messi notificatori”.

[23] In effetti, si potrebbe aggiungere che l' “entrata extratributaria” presuppone a monte un servizio pubblico di cui usufruisce l’utenza; e ciò non avviene nel campo delle sanzioni amministrative. Inoltre, l’ordinanza ingiunzione (pedissequa al verbale di contestazione) non può parificarsi ad un semplice “atto di invito al pagamento”, dacché costituisce un idoneo titolo esecutivo per l’iscrizione a ruolo ed ha natura di provvedimento amministrativo sanzionatorio.

Tribunale di Perugia

Sentenza 19 luglio 2012

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale di Perugia in composizione monocratica in funzione di giudice di appello ha pronunciato la presente sentenza nella causa civile n. (OMISSIS) RGACC tra:

1) (OMISSIS), appellante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Dante Duranti e Rinaldi Raffella – dom.el. Perugia/ Corso Vannucci 47 presso lo studio dei difensori.

2) COMUNE DI (OMISSIS) in persona del Sindaco p.t. – appellato contumace

Conclusioni delle parti

per l’appellante: come da atto di citazione in appello

MOTIVAZIONE

Con verbale del 3/12.2007 la Polizia Municipale di (OMISSIS) contestava all’appellante la violazione dell’art. 41 comma 11 c.d.s., costatata mediante apparecchiatura di rilevazione.

Il verbale di accertamento era notificato con relata del 29.2.2008.

La (OMISSIS) opponeva il verbale davanti al G.d.p. di Perugia, deducendo: a) la inesistenza della notifica in quanto effettuata da soggetto non abilitato; b) illegittimità delle procedure di verifica sulla funzionalità dei dispositivi di verifica automatica delle infrazioni; c) inottemperanza alle prescrizioni del decreto di omologa del dispositivo; d) mancata prova della corretta taratura dell’apparecchio; e) insufficiente durata del segnale di giallo.

Il Comune compariva a mezzo di funzionario.

Con la sentenza impugnata n. 972/2009 del 5.3.2009 il Giudice di pace rigettava integralmente l’opposizione e compensava le spese.

Con l’odierno appello venivano riproposti i punti di censura al verbale e criticato il ragionamento del giudice di primo grado in ordine a ciascuno degli stessi.

Il Comune restava contumace.

Deve rilevarsi che è fondato ed interamente assorbente il primo motivi di appello relativo alla inesistenza della notifica del verbale di contestazione.

L’art. 201 comma 3 c.d.s. indica i soggetti cui il potere di notifica del verbale di accertamento di infrazione è conferito.

Trattasi dunque di potere che discende dalla legge, né vi è alcuna clausola normativa che consente l’investitura in tale potere ad opera di atti sub-primari, secondari, e tantomeno amministrativi.

Trattasi infine del conferimento di un pubblico potere certificato, la cui attribuzione è dunque per elementare principio del diritto pubblico oggetto di disposizione tassative.

Nel caso di specie, la notifica è avvenuta mediante accesso diretto e consegna a mano di addetta alla casa da parte del messo notificatore (OMISSIS).

L’intera attività di notifica, ivi compreso il suo essenziale nucleo di individuazione della procedura da seguire e di certificazione delle attività, è stata compiuta da tale soggetto, che ha sottoscritto il verbale di notificazione.

Dagli atti di causa (decreto Sindaco del OMISSIS) risulta che (OMISSIS) è collaboratore a progetto delle società private (OMISSIS) srl e della (OMISSIS) srl ed è stato nominato, su indicazione della (OMISSIS) spa, dal Sindaco di (OMISSIS) messo comunale speciale con decreto (OMISSIS).

Si tratta dunque di soggetto che non appartiene a nessuna delle categorie di cui all’art. 201 c.d.s. e, con la sua nomina a “messo speciale”, il Sindaco ha esercitato un potere nemmeno astrattamente attribuitogli: la conseguenza è che tale nomina, a sua volta non può conseguire l’attribuzione al “messo speciale” dei poteri pubblici in esame.

Non può certo, inoltre, al di là della terminologia equivoca, confondersi la nozione “messo comunale”, prevista dall’art. 201 comma III c.d.s., con la anomala figura del “messo comunale speciale”; il primo è invero un pubblico impiegato assunto all’esito di procedura concorsuale e il potere di notifica deriva in capo a lui dallo status di pubblico impiegato addetto all’ufficio in questione; il secondo è un privato destinatario di illegittima attribuzione di poteri da parte del Sindaco.

Né hanno rilievo le osservazioni del g.d.p. in riferimento alla giurisprudenza amministrativa citata (cfr. pag. 2/3 della sentenza), poiché la possibilità di scindere il potere di notifica dal rapporto impiegatizio quale messo comunale è ovvia, ma presuppone pur sempre che l’attribuzione del potere di notifica a soggetti che non siano messi sia, da fonti normative, specificamente autorizzata.

Infine, non può condividersi il ragionamento della prima sentenza ove questa fonda l’attribuzione al Sindaco del potere di nomina di messi notificatori idonei ai fini dell’art. 201 c.d.s. sull’art. 1 comma 158 L. 296/2006, posto che, in primo luogo, la emanazione di tale norma è successiva al decreto del Sindaco; in secondo luogo essa elenca in modo tassativo gli ambiti in cui è costituita la notifica di atti da parte dei soggetti così nominati e la semplice lettura della norma esclude che vi siano ricompresi i verbali di accertamento di infrazioni alla circolazione stradale; sul punto, non si condivide la notazione della sentenza impugnata ove questa fa rientrare la notifica di tali verbali tra quelli relativi alle entrate extratributarie dei Comuni, essendo questi ultimi atti, sulla base del contesto semantico e di ratio della norma, solo quelli relativi alla esazione e non anche alla fase di accertamento della fattispecie illecita che rappresenta il fatto costitutivo della pretesa.

La notifica da parte di soggetto privo di potere non è solo nulla ma inesistente, per difetto assoluto di riconducibilità alla fattispecie strutturale tipica.

Dal che deriva la illegittimità dell’accertamento oggetto della originaria opposizione.

L’appello va dunque accolto con assorbimento degli altri motivi.

Le spese di entrambi i gradi vanno compensate sussistendo gravi ed eccezionali motivi, tenuto conto della natura della controversia, della difformità tra pronuncia di primo e di secondo grado, del carattere formale della censura qui accolta, della possibilità di astratta controversia giuridica sulla fondatezza della tesi che qui viene asseverata.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando nella causa di cui in epigrafe ed ogni diversa o contraria istanza disattesa, in accoglimento dell’appello, riforma integralmente la sentenza n. 972/2009 emessa dal Giudice di pace di Perugia e depositata il 7.3.2009; per l’effetto, in accoglimento della opposizione, annulla il verbale di accertamento del Comune di (OMISSIS)/Settore di Polizia Municipale n. (OMISSIS).

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado.

Perugia, 19.7.2012.
 

IL GIUDICE MONOCRATICO
Dott. Andrea Claudiani






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