Lunedì 04 Novembre 2024
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Accesso agli atti amministrativi: limiti alla ostensibilità di esposti e denunce
L'esposto alla PA dal quale trae origine un'attività amministrativa che si traduce, prima, in verifiche ispettive e, quindi, in verbali di accertamento di illeciti amministrativi non può essere fatto oggetto di accesso agli atti, non sussistendo il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità necessaria rispetto alla tutela delle proprie posizioni soggettive in giudizio, previsto dall’art. 24 comma 7 della Legge n. 241/1990 ed invocato dal richiedente a supporto di una richiesta ex artt. 22 e ss. L. n. 241.90.
E’ quanto emerge dalla sentenza Tar Veneto del 20 marzo 2015, resa in applicazione di un orientamento già riscontrabile anche nella giurisprudenza di secondo grado (C.d.S. sez. VI, sent. n. 5779/14).
Il GA mette in evidenza il ruolo svolto dall’esposto, che, non ha natura necessaria, bensì meramente sollecitatoria rispetto ad una funzione amministrativa già in capo alla PA e che la stessa deve comunque generalmente esercitare, indipendentemente da segnalazioni private, in attuazione del canone di buon andamento dell’attività amministrativa (art. 97 Cost.).
Gli esposti e le denunce provenienti da privati, quindi, non si pongono in rapporto di necessaria causalità rispetto allo svolgimento dell’attività di verifica ispettiva.
L’attività amministrativa da cui il privato può eventualmente ricevere effetti sfavorevoli della propria sfera giuridica e rispetto alla quale ha, dunque, diritto all’accesso è costituita unicamente dai verbali amministrativi di accertamento, nei quali si sostanziano le determinazioni della PA procedente, che non costituiscono la risultante automatica delle segnalazioni private, bensì il prodotto delle attività di verifica ispettiva posta in essere.
La pronuncia si pone in linea con precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. VI, sent. n. 5779/14), per la quale la compiuta conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta assicurata dal verbale di accertamento.
Nessun collegamento causale esiste, dunque, tra l’esposto ed il verbale di accertamento, ma solo tra la verifica ispettiva attivata ed il provvedimento finale.
Né è dato riscontrare un rinvio espresso dal verbale di accertamento all’esposto di parte e, dunque, una eventuale motivazione per relationem dell’atto amministrativo, tale da giustificare una richiesta di accesso estesa all’atto privato.
A parere dello scrivente i principi enunciati nei casi di specie, nei quali l’atto finale della PA si traduce in un’ordinanza - ingiunzione per un illecito amministrativo, paiono legittimamente richiamabili in ogni ipotesi di esercizio di attività amministrativa in autotutela.
Va dato atto, tuttavia, della sussistenza di un orientamento giurisprudenziale apparentemente difforme (per tutte: Tar Brescia sez. II, sentenza 20 novembre 2014, n. 1251).
Tale sentenza afferma, infatti, che il privato che subisce un procedimento di controllo vanta un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti utilizzati per l'esercizio del potere, inclusi, di regola, gli esposti e le denunce che hanno attivato l'azione dell'autorità, e che l'esposto, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza dell'amministrazione, costituisce un documento che assume rilievo procedimentale come presupposto di un'attività ispettiva o di un intervento in autotutela, di conseguenza il denunciante perde il controllo sulla propria segnalazione che diventa un elemento nella disponibilità dell'amministrazione. Né, ritiene il Tar lombardo, la sua divulgazione può ritenersi preclusa da esigenze di tutela della riservatezza, giacché il predetto diritto non assume un'estensione tale trasformarlo in diritto all'anonimato.
Un elemento di congiunzione tra i due richiamati orientamenti, a giudizio di chi scrive, potrebbe essere individuato nel carattere che, nella vicenda concreta, assume effettivamente l’atto di parte da cui si origina l’attività ispettiva che è sfociata nell’adozione dell’atto in autotutela.
Tale carattere potrebbe indurre a favore della ostensibilità dell’esposto nei limiti in cui esso abbia costituito direttamente l’elemento fondante dello stesso provvedimento finale, o sia stato richiamato a supporto delle determinazioni assunte, o, ancora, nel caso in cui, il provvedimento adottato motivi per relationem, avuto riguardo all’esposto o alla denuncia privata. Diversamente, e quindi in senso contrario alla ostensibilità, nel caso in cui la valutazione amministrativa si basa solo ed esclusivamente sugli esiti della verifica ispettiva.
La tematica proposta è di particolare attualità e rilevanza anche alla luce dell’art. 1, comma 51, della Legge n. 190/2012, introduttiva dell’art. 54 bis ([i]) del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rubricato “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”.
Tale norma sottrae all’accesso la denuncia del pubblico dipendente che segnala, in sede amministrativa, al proprio superiore gerarchico la supposta consumazione di condotte illecite, di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro.
L’adesione all’uno o all’altro degli orientamenti - fatta salva la lettura proposta, volta a renderli in qualche modo compatibili - ne determina la natura, quale norma ricognitiva ed applicativa di un principio generale o, diversamente, derogatoria ed eccezionale.
(Nota di Francesco Guida)
T.A.R.
Veneto - Venezia
Sezione III
Sentenza 4-20 marzo 2015, n. 321
N. 00321/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01744/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1744 del 2014, proposto da:
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx;
contro
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria per legge in Venezia, San Marco, 63;
per l'annullamento
del provvedimento assunto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Territoriale del Lavoro di Vicenza, prot. n. xxxxxxxxxxxxx di diniego di accesso agli atti relativo all'esposto contro xxxxxxxxxxxxxxxxx.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2015 la dott.ssa Oria Settesoldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con il presente ricorso parte ricorrente chiede l'annullamento del diniego di accesso agli atti relativo all'esposto che ha portato all'accesso ispettivo sulla scorta del quale sono stati poi emessi vari verbali per presunte violazioni al codice della strada ed al regolamento CE 561/ 06 commesse per responsabilità della ricorrente, verbali che sono stati impugnati presso il giudice di pace di Vicenza.
Il diniego è impugnato per i seguenti motivi: violazione o inesatta applicazione degli articoli 3, 22 e 24 della legge 241/1990, dell'articolo 9 del d.p.r. 12 aprile 2006 numero 184 e degli articoli 2 e 3 del DM ministero del lavoro e della previdenza sociale 4 novembre 1994 numero 757. Violazione dell'articolo 3, 24 e 113 della Costituzione; sostanzialmente parte ricorrente si richiama alla giurisprudenza precisando come le previsioni di cui al DM 757/1994 devono essere comunque interpretate alla luce dell'articolo 24 della legge 241/1990, secondo cui deve comunque essere sempre garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare e difendere i propri interessi giuridici, ribadendo di essere titolare di un interesse qualificato ad apprendere il contenuto dell’esposto al fine di poter tutelare i propri interessi.
L'amministrazione si è costituita in giudizio e ha controdedotto per il rigetto del ricorso.
Il ricorso è infondato perché, così come esattamente dedotto nel provvedimento di diniego, il documento di cui si chiede l'ostensione , vale a dire l'esposto che ha dato origine alle verifiche ispettive, non incide in alcun modo sul diritto di difesa della parte ricorrente, cui sono stati notificati i verbali conclusivi dell'accertamento che recano tutte le motivazioni delle contestazioni mosse e che sono quindi sicuramente l'unica fonte delle contestazioni mosse alla ricorrente . In effetti il ricorso non motiva in alcun modo per quale ragione la richiesta sarebbe necessaria a tutelare gli interessi della ricorrente e quindi le motivazioni dell'interesse ad ottenere l'accesso richiesto. Anche la domanda di accesso non motiva in alcun modo in ordine alla sussistenza dell'interesse, limitandosi ad affermare che la richiesta servirebbe a valutare l'eventuale ricorso alla competente autorità giudiziaria nei confronti del soggetto responsabile dell'esposto nonché per valutare l'eventuale sussistenza di una lesione ai propri diritti soggettivi ed interessi legittimi a seguito dell’avvio del su indicato procedimento. È invece evidente che le verifiche ispettive effettuate dalla amministrazione del lavoro rientrano nei doveri della stessa e che, in ogni caso, i verbali sanzionatori adottati possono e debbono fondarsi sui risultati delle stesse, vale a dire sulle letture dei tempi di guida registrati dai cronotachigrafi montati sugli automezzi e sull'esame della documentazione fornita dalla stessa ricorrente, come tra l’altro appare ulteriormente confermato dalla precisazione contenuta nel controricorso della resistente amministrazione secondo cui la denuncia, oltre ad essere anonima, non era nemmeno riferita alla ricorrente ma era invece diretta a segnalare presunte violazioni commesse da altre ditte del settore. Questo risulta ulteriore conferma del fatto che l’amministrazione ha esercitato il suo dovere ispettivo e che la denuncia ha semmai svolto il ruolo – che non era certamente necessario – di sollecitarne l’esercizio. E’ pertanto evidente che l'accesso alla denuncia non risponde ad alcun interesse del ricorrente e in nessun modo incide sul suo diritto di difesa. (Consiglio di Stato numero 5779/2014).
Per quanto sopra il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna parte ricorrente a rifondere al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali le spese e competenze del presente giudizio liquidate in complessivi € 1000,00 (mille) + oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente, Estensore
Alessandra Farina, Consigliere
Giovanni Ricchiuto, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
da Altalex