Il trasporto dei rifiuti nel contesto del Decreto n. 22/97: illeciti su strada e procedure di controllo

Il  trasporto  dei rifiuti nel contesto del Decreto n. 22/97: illeciti su strada e procedure di controllo
(1à Parte)

A cura del Dott. Maurizio Santoloci Magistrato

La mafia controlla il 30% dello smaltimento dei rifiuti solidi e speciali. Tradotto in ex lire, un affare da 15mila miliardi annui, a cui si devono sommare altri 2mila miliardi di danni per l’erario. Su un totale di 80 milioni di tonnellate annue di rifiuti industriali pericolosi e non pericolosi mediamente prodotte in Italia, almeno 35 milioni sono sotto la diretta gestione della malavita organizzata, per quanto riguarda il controllo della raccolta, lo stoccaggio e il riciclaggio. In Italia sono proprio i rifiuti di origine industriale cioè, a prevalere, dal momento che i solidi urbani ammontano annualmente a 28-30 milioni di tonnellate, ed è quindi evidente l’interesse delle organizzazioni criminali ad avere la gestione di quella che per loro è una risorsa notevole in termine di profitto illecito. Il tema dei rifiuti è, dunque, importante e investe una illegalità ormai diffusissima e spesso incontrollabile. Il trasporto è un punto essenziale nel sistema di gestione, perché è proprio in questo momento che di fatto i rifiuti scompaiono. E dunque le attività di controllo su strada connesse sono prioritarie nel contesto di tutta la normativa di settore.

Il trasporto come punto vitale nel sistema della gestione dei rifiuti

Gran parte della massa di rifiuti prodotti nel nostro Paese è in viaggio quotidianamente.Particolarmente delicato e rilevante è il sistema di trasporto dei rifiuti pericolosi giacché durante il percorso le variabili sono di fatto infinite e gli illeciti connessi appaiono proporzionalmente eterogenei. Controllare efficacemente il trasporto significa prevenire e reprimere i più gravi illeciti nel settore della gestione dei rifiuti.Il trasporto è, infatti, l’attività preliminare per ogni tipo di gestione dei rifiuti ed anche per le attività di gestione illecita e criminale e rappresenta il punto centrale ed inevitabile delle attività di microcriminalità diffusa a livello locale e delle più vaste attività gestite dall’ecomafia che fa naturalmente pervenire nei siti di discariche abusive tombate i rifiuti dal luogo di produzione aziendale naturalmente mediante il trasferimento dei carichi dai siti aziendali alle aree di smaltimento illecito. Una efficace azione di controllo e verifica, preventiva e repressiva, in ordine alle diverse forme di trasporto significa, dunque, inibire o comunque ostacolare fortemente tali forme di gravissime attività illecite organizzate e nel contempo accertare episodi di importanti violazioni normative assicurando i colpevoli alla verifica giurisdizionale.Per tali motivi il decreto 22/97 ricollega particolare importanza regolamentativa e sanzionatoria al campo del trasporto.

Il documento-base per la disciplina del trasporto: il formulario di identificazione dei rifiuti

Il sistema del trasporto delineato dal decreto n. 22/97 è semplice e lineare, e soltanto artificiose interpretazioni tendono a creare confusione immettendo nel relativo meccanismo disciplinatorio improprie variabili di prassi e consuetudini mutuate dalla vecchia ed abolita normativa del DPR 915/82 (che in questo settore aveva praticamente consentito le più incontrollabili variabili applicative).Il formulario di identificazione è il documento cardine previsto dalla legislazione vigente finalizzato alla regolare articolazione (controllata) delle varie fasi del trasporto, dal produttore/detentore al sito finale. E’ un documento di tipo formale, che nessuno può realizzare in proprio e/o fotocopiare o modificare. Il D.M. 1° aprile 1998, n. 145 "Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti" pubblica appunto il modello ufficiale del formulario di identificazione dei rifiuti trasportati previsto dall’art. 15 del decreto 22/97. Il che significa che soltanto tale modello è legale, mentre ogni altro tipo di stampato o realizzazione in copia o similare è illegale ed oggetto di contraffazione fraudolenta.  Lo stesso D.M. applicativo prevede, altresì, le ulteriori modalità e forme rituali come presupposto per la validità legale dei formulari prevedendo che i moduli devono essere numerati progressivamente anche con l’adozione di prefissi alfabetici di serie e sono predisposti dalle tipografie autorizzate dal Ministero delle finanze (sulla base dell’art. 11 del D.M. 29/11/78) e che gli estremi dell’autorizzazione alle tipografie devono essere indicati su ciascuno dei predetti stampati, unitamente ai dati identificativi della tipografia. Viene altresì delineato un ulteriore sistema di registrazione e controllo prevedendo che la fattura di acquisto dei formulari, dalla quale devono risultare gli estremi seriali e numerici degli stessi, deve essere registrata sul registro IVA-acquisti prima dell’utilizzo del formulario e che gli stessi costituiscono parte integrante dei registri di carico e scarico dei rifiuti prodotti o gestiti. A tal fine gli estremi identificativi del formulario dovranno essere riportati sul registro di carico e scarico in corrispondenza all’annotazione relativa ai rifiuti oggetto del trasporto, ed il numero progressivo del registro di carico e scarico relativo alla predetta annotazione deve essere riportato sul formulario che accompagna il trasporto dei rifiuti stessi. Evidentemente si tratta di criteri finalizzati a prevenire le falsificazioni sofisticate, anche per consentire i controlli incrociati in sede di verifica.Il formulario, inoltre, deve essere stampato su carta idonea a garantire che le indicazioni figuranti su una delle facciate non pregiudichino la leggibilità delle indicazioni apposte sull’altra facciata e deve essere compilato secondo le modalità indicate nell’allegato "C" del citato D.M. applicativo.Qualora siano utilizzati strumenti informatici i formulari devono essere stampati su carta a modulo continuo a ricalco.

Le varie "voci" da compilare nel formulario

Il modello prestampato del formulario è formato da varie "voci", ciascuna delle quali corrisponde ad una finalità ben precisa di identificazione delle varie modalità del trasporto. La compilazione è essenziale già nel momento della partenza, ed è illegale non compilare totalmente il formulario prima di iniziare il viaggio.In pratica, le "voci" costituiscono una specie di scheda di registrazione generale in ordine agli estremi identificativi della ditta (compresa l’esatta ubicazione dell’esercizio), al nome del produttore/detentore iniziale agli estremi identificativi del destinatario, al luogo di destinazione, al trasportatore del rifiuto (compreso il numero Aut./Albo). Particolarmente importanti risultano ancora le "voci" inerenti le caratteristiche del rifiuto (mediante descrizione), il codice europeo, lo stato fisico del rifiuto stesso e le caratteristiche di pericolo, il numero dei colli/contenitori, la specificazione di rifiuto destinato a recupero/smaltimento, le caratteristiche chimico-fisiche (quantità in Kg. o litri con la specificazione di peso lordo e tara), il peso da verificarsi a destino, il percorso (se diverso dal più breve), le firme del produttore/detentore e del trasportatore. Devono ancora essere indicati il cognome e nome del conducente, la targa dell’ automezzo, la targa del rimorchio, la data/ora inizio trasporto. Nella parte riservata al destinatario è previsto uno spazio per la dichiarazione di conferma che il carico è stato accettato per intero oppure accettato per una parziale quantità (Kg o litri) che deve essere specificata oppure respinto (in tale ultimo caso devono essere specificate le motivazioni). Segue la firma del destinatario.

Come si articolano le fasi del viaggio dei rifiuti?

Il decreto 22/97 delinea una articolazione del viaggio dei rifiuti in modo semplificato, modulando ogni "tappa" attraverso la compilazione integrata del formulario.
• In pratica, al momento della partenza, il formulario deve essere redatto in quattro esemplari e deve essere datato e firmato su tutti e quattro gli esemplari dal detentore dei rifiuti e controfirmato su tutti e quattro gli esemplari dal trasportatore. Va sottolineato che questa firma e controfirma reciproca corrisponde ad una assunzione reciproca di responsabilità (anche sanzionatoria) giacché appare evidente che da un lato il produttore/detentore nel momento in cui firma la consegna al trasportatore ha l’onere di verificare che costui è un vettore regolare entro la disciplina del decreto n. 22/97 e dall’altro ufficializza i requisiti di quantità/qualità dei rifiuti conferiti; il trasportatore, a sua volta, nell’apporre la firma ha il dovere di eseguire i controlli di conferma sull’effettiva corrispondenza tra quanto dichiarato e quanto consegnato da parte del produttore/ detentore dei rifiuti. Avviato il trasporto, consegue che la prima copia resta al detentore mentre le altre tre copie sono acquisite dal trasportatore. Un controllo durante questa fase del viaggio deve accertare che sul veicolo ci sono effettivamente le tre copia controfirmate dal produttore/detentore iniziale; eventuale verifica incrociata (tramite collega referente sul posto) presso l’azienda committente può consentire di appurare se la prima copia (controfirmata dal trasportatore) si trova presso l’azienda stessa. 
• Quando il vettore giunge al sito (predefinito già al momento della spedizione) di destinazione finale, le tre copie del formulario devono essere controfirmate e datate in arrivo dal destinatario.Anche in questo caso la firma del titolare del sito di destinazione corrisponde ad una assunzione di responsabilità (anche sanzionatoria) perché il titolare prima di accettare i rifiuti e di confermare l’accettazione con tali firme ha l’onere di verificare se il carico dichiarato corrisponde alla quantità/qualità reale e se gli estremi della ditta mittente sono reali e corretti. Tali tre copie vengono poi ulteriormente frazionate dopo il ritiro da parte del destinatario, giacché una resta al destinatario stesso e due sono acquisite dal trasportatore.
• Un controllo durante il viaggio di ritorno deve trovare due copie del formulario in possesso del vettore; ambedue le copie, naturalmente, devono riportare la controfirma del titolare della ditta mittente e la controfirma de titolare del sito di destinazione finale (oltre che del trasportatore). Eventuali verifiche incrociate (tramite colleghi referenti nelle relative sedi) presso l’azienda committente ed il sito di destinazione finale possono consentire di appurare se la prima copia (controfirmata dal trasportatore) si trova presso l’azienda stessa e se la seconda copia (controfirmata da titolare azienda mittente, trasportatore e titolare del sito finale) si trova presso l’impianto di destinazione.
• Il trasportatore giunto presso la propria sede con le ultime due copie del formulario, ne conserverà una e provvederà ad inviare la quarta copia al produttore/ detentore originale entro i 3 mesi successivi alla data del conferimento (6 mesi in caso di spedizioni transfrontaliere). In tal modo il ciclo del viaggio dei rifiuti è concluso. Il titolare della ditta mittente ha avuto la conferma che i rifiuti sono giunti presso il sito finale regolare e predeterminato alla partenza. Cessa ogni sua responsabilità anche sanzionatoria. Non è dunque esatto ritenere che il produttore/detentore iniziale cessa ogni responsabilità al momento del conferimento del carico di rifiuti al terzo trasportatore, ed anzi è una condivisione di responsabilità nel trasporto santificata dalle firme e controfirme che denotano da un lato un dovere di controllo reciproco e dall’altro una comunione di posizione soggettiva che verrà meno (in senso positivo o negativo) solo allo scadere dei tre mesi di tolleranza previsti per la ricezione da parte del produttore/detentore iniziale della quarta copia del formulario controfirmata dal titolare dell’impianto di destinazione finale (o, se il documento giunge prima, al momento del relativo anticipato ricevimento). Ma che accade, invece, se il titolare originario non riceve la quarta copia controfirmata dal responsabile del sito di destinazione entro i 3 (o 6) mesi previsti dalla norma?

La responsabilità del produttore/detentore iniziale dei rifiuti in caso di trasporto illegale

La responsabilità del produttore/detentore nel trasporto dei rifiuti è disciplinata dall’art. 10/3° comma del decreto 22/97 il quale recita: "La responsabilità del detentore per il corretto recupero o smaltimento dei rifiuti è esclusa: (...) in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all’art. 15 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. (...)".La norma è chiarissima. Il produttore/detentore non si spoglia della responsabilità dei suoi rifiuti semplicemente consegnandoli al terzo trasportatore, ma conserva un onere (almeno di vigilanza indiretta) in ordine al buon esito del viaggio verso quel sito finale che, va sottolineato, devono necessariamente conoscere al momento della partenza sia esso produttore/detentore che il trasportatore. Se il titolare originario non riceve la quarta copia controfirmata dal responsabile del sito di destinazione entro i 3 (o 6) mesi previsti dalla norma, la responsabilità condivisa ancora attiva impone al produttore/detentore l’obbligo di denuncia alla provincia. Quest’ultimo punto, spesso sottovalutato o considerato mero adempimento formale, rappresenta invece punto-cardine per la esclusione della responsabilità penale da parte del detentore. Ed una conseguente omissione costituisce certamente colpa in senso penale (con il rischio di sconfinamento nel dolo eventuale in caso di palese irregolarità o dolo in senso stretto nei casi di complicità fraudolenta preliminare).

Le prassi (illegali) di conferimento dei rifiuti al "trasportatore tuttofare"

Molti titolari di aziende seguono una prassi (illegale) mutuata dalle vecchie consuetudini portate avanti vigente la pregressa disciplina del DPR 915/82 e continuano a conferire i propri rifiuti ad un "trasportatore tuttofare" che praticamente afferma di potersi occupare di tutto (raccolta, trasporto, stoccaggio, smaltimento etc...); l’onere del produttore/detentore sarebbe solo quello di "mettere una firma" sul formulario praticamente in bianco (o parzialmente compilato), così esonerandosi poi da ogni e qualsiasi responsabilità sull’iter successivo seguito dai rifiuti nel loro viaggio. Come conseguenza di questa illegale prassi, si è giunti ad ipotizzare che il "peso a destino" consente di omettere di indicare il peso in fase iniziale di partenza.In realtà tale metodica è palesemente in contrasto con i principi basilari del decreto 22/97 ed espone il titolare dell’azienda ad una responsabilità penale diretta per smaltimento illegale dei propri rifiuti, in concorso con il terzo intervenuto che non è certo un "trasportatore" regolare e che comunque ben travalica sia le regole del trasporto che quello della gestione generale dei rifiuti. Il produttore/detentore, in pratica, in tal modo spedisce i rifiuti con un formulario totalmente o parzialmente in bianco verso una destinazione ignota e/o con un peso non indicato. Ci troviamo, invece, di fronte ad un gestore illegale di rifiuti che opera in modo chiaramente antitetico alle regole disciplinatorie della normativa vigente. 

Vogliamo ribadirlo. Molti pensano che sia possibile in ogni caso spedire o traportare i rifiuti senza indicare in partenza gli estremi su peso e quantità, riservandosi di compilare questa importante "voce" del formulario una volta che i rifiuti sono giunti presso il sito finale e cioè "a destino"). Questa teoria viene spesso sostenuta asserendo, ad esempio, che le aziende non hanno in alcuni casi la possibilità di pesare i rifiuti, o presentando difficoltà od ostacoli tecnici e di varia natura.Questa interpretazione è del tutto errata ed illegale, e sortirebbe l’effetto di legalizzare il viaggio dei rifiuti praticamente senza controllo perché, di fatto, l’organo di vigilanza nella verifica durante il percorso non avrebbe alcun punto di riferimento per riscontrare la quantità/qualità dei rifiuti trasportati. E dunque già a livello logico la tesi appare inaccettabile, perché vanificherebbe tutto lo sforzo legislativo di sottoporre il trasporto dei rifiuti a rigide (e controllabili) regole formali.Ma va comunque rilevato che l’allegato B del DM 1 aprile 1998, n. 145, riporta il modello di formulario di accompagnamento dei rifiuti. Al punto (6), relativo alle quantità da dichiarare, vi sono due opzioni: "(-) Kg o litri" oppure "(-) Peso da verificarsi a destino". Ciò non significa che sia possibile indicare solo la seconda, anche in caso di difficoltà di valutazione precisa del peso dei rifiuti trasportati. La Circ. 4 agosto 1998, n. GAB/DEC/812/98, esplicativa sulla compilazione dei registri di carico/scarico dei rifiuti e dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati, al suo punto 1), lett. t), così si esprime:"t) alla voce "quantità", casella 6, terza sezione, dell’allegato B, al decreto ministeriale n. 145/1998, deve sempre essere indicata la quantità di rifiuti trasportati. Inoltre, dovrà essere contrassegnata la casella "(-)" relativa alla voce "Peso da verificarsi a destino." nel caso in cui per la natura del rifiuto o per l’indisponibilità di un sistema di pesatura si possano, rispettivamente, verificare variazioni di peso durante il trasporto o una non precisa corrispondenza tra la quantità di rifiuti in partenza e quella a destinazione".Ciò significa che le due opzioni non sono alternative.In altri termini è sempre necessario indicare la quantità di rifiuti in Kg o in litri, ed è proprio solo nei casi in cui vi sia la concreta possibilità a misurare con una certa precisione il peso del carico è possibile barrare anche la seconda opzione che, sostanzialmente, funge da "liberatoria" in caso di divergenze anche notevoli tra il peso dichiarato e quello reale, anche e specialmente per evitare possibili episodi di frode. 

Nell’ipotesi in cui il titolare di azienda conferisce i propri rifiuti al servizio pubblico di raccolta, viene immediatamente deresponsabilizzato (al contrario di quanto accade, invece, nel conferimento al terzo trasportatore esaminato nel paragrafo precedente).Va sottolineato che il servizio pubblico resta esonerato dagli obblighi del formulario, sia nel caso del servizio "ordinario" (e cioè quello della raccolta di rifiuti urbani nei cassonetti posizionati in strada) sia nel caso di un supplemento di servizio presso le aziende. Questo perché la norma presuppone che detto servizio, gestito da un ente pubblico, fornisca garanzie di legalità e correttezza operativa.Ma va considerato che spesso tale "servizio pubblico" è dato in appalto ad una ditta privata. Cosa succede in tale caso?

Il servizio pubblico di raccolta dato in appalto ad una ditta privata

Non vi è dubbio che una ditta privata che ha ricevuto in appalto la gestione del servizio pubblico di raccolta dei rifiuti deve essere equiparata formalmente ai criteri riservati al medesimo servizio realmente svolto da dipendenti pubblici. Quindi, per citare uno dei punti essenziali, anche la ditta privata è esonerata dal formulario di identificazione dei rifiuti ma questo solo negli orari, tempi, spazi e modalità precise previste dal contratto di appalto. Al di fuori di tali limiti precisi, la ditta privata appaltatrice non può certo dichiararsi estranea dagli obblighi del formulario per i servizi che eventualmente svolge per proprio diretto conto.  Dunque, in tali ultime ipotesi la ditta privata utilizzerebbe la "copertura giuridica" dell’appalto pubblico per poi svolgere altri servizi di trasporto e smaltimento rifiuti mascherando il lavoro privato. Detta attività sarebbe doppiamente e palesemente illegale: da un lato costituirebbe truffa ed attività fraudolenta a danno della P.A. (con reati ed illeciti civile conseguenti) e dall’altro determinerebbe la totale violazione (penalmente sanzionata) del regime del trasporto e del formulario previsto dal decreto n. 22/97.E consegue che il produttore/detentore che consegna i propri rifiuti ad una ditta privata "appaltante" il servizio pubblico ma con modalità estranee ai protocolli del medesimo servizio, e quindi essendo ben cosciente che il terzo trasportatore sta abusando del proprio ruolo, entra in corresponsabilità penale diretta con il trasportatore illegale.

Spesso si argomenta che il "trasportatore" esegue, dopo aver prelevato i rifiuti da un’azienda, uno "stoccaggio intermedio" oppure un "deposito temporaneo extraziendale" o altre attività similari, tutte comunque caratterizzate da una sorta di siti intermedi di scarico e ricarico.Va rilevato che se il soggetto è solo e realmente un "trasportatore" e cioè un "vettore" tali ipotesi sono illegali. In tali casi non si tratta più di un "trasporto" ma di una vera attività di più vasta "gestione" dei rifiuti in senso lato. Infatti se il "trasportatore" è solo realmente tale, non può esercitare attività di "stoccaggio" (perché altrimenti è qualcosa in più: un gestore polivalente). E del resto le attività di stoccaggio delineate dalla nuova norma riguardano due sole specifiche ipotesi (il deposito preliminare prima dello smaltimento e la messa in riserva prima del recupero). Spesso si argomenta, allora , che si tratta di un accumulo di rifiuti prospettato come "deposito temporaneo" extraziendale in itinere durante il viaggio. Si argomenta a sostegno che tale deposito temporaneo viene effettuato ancora nel ciclo aziendale ma topograficamente e fisicamente fuori del recinto aziendale per esigenze tecniche, cosicché il tragitto tra l’ubicazione muraria dell’azienda e il terreno del presunto deposito temporaneo dovrebbe essere interpretato come una sorta di "spostamento interno al ciclo aziendale" e non come un "trasporto in senso stretto" perché l’operazione resterebbe sempre chiusa dentro la nicchia della gestione di produzione aziendale.In altre parole, il deposito temporaneo verrebbe semplicemente ubicato in via differita a livello topografico per esigenze tecniche connesse, magari, a mancanza di spazio nell’area aziendale e/o altre esigenze di fatto o tecniche.In realtà il deposito temporaneo deve essere effettuato dentro il luogo di produzione ed i rifiuti non devono uscire fuori dalle mura strette dell’azienda, giacché ogni altra ipotesi fa cessare automaticamente i presupposti del deposito temporaneo e la fuoriuscita dei rifiuti dal cancello del luogo di produzione è già attività di gestione degli stessi e deve essere considerata a tutti gli effetti di legge trasporto in senso stretto e soggetta ai regimi di rito, tra cui il formulario. Quello che viene indicato dunque come sito intermedio è già destinazione finale primaria di tale trasporto e deve essere assistita da tutti gli adempimenti di rito, tra cui ancora il formulario ed i registri (in tal modo il far scomparire i rifiuti è attività molto meno agevole). In altre parole il "sito intermedio" non è affatto intermedio ma è un primo impianto di destinazione di quello che è di fatto e formalmente un trasporto di rifiuti fuori del ciclo aziendale.Dunque l’ipotesi così come fraudolentemente prospettata deve essere considerata illegale, giacché il titolare del "sito intermedio" è in realtà un primo ricettore dei rifiuti come indirizzo terminale del viaggio originario, il quale cessa in tale area e in detto sito si realizza la firma e controfirma dei tre moduli del formulario in mano al trasportatore con trasmissione della quarta copia al proprietario/detentore iniziale. A sua volta il titolare di tale sito, se vuole nuovamente spostare i rifiuti, assume egli la nuova qualifica di detentore originario e dovrà, in tale veste formale (ma anche sostanziale), disporre il trasporto verso un altro sito secondo le regole del trasporto stesso che nuovamente iniziano ad essere attive. 

(continua)