I segnali stradali turistici e di territorio

Leggendo il testo della legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, come modificata recentemente dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 e dal d.L. 14 marzo 2005, n. 35, poi convertito con modificazioni nella legge 14 maggio 2005, n. 80 ed ancor più, leggendo le più svariate - ma tutte interessanti - considerazioni e interpretazioni a riguardo, non ho potuto evitare di contribuire con personali valutazioni su quello che potrà essere il “panorama di interventi” degli organi di polizia stradale preposti al controllo sull’uso della strada da parte dei privati. Infatti, abbiamo già detto in altra circostanza, che, tra le altre cose, la polizia stradale provvede a tutelare e a controllare l’uso della strada (art. 11, comma 4, cod. str.). La tutela ed il controllo dell’uso della strada, avviene anche mediante la verifica sul corretto esercizio del segnalamento stradale Marzo 42 privato e della pubblicità ovvero, mediante il controllo del possesso dei titoli richiesti per la diffusione di tali messaggi. In generale, infatti, sia la installazione di alcuni dei segnali turistici e di territorio indicati all’art. 134 del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, come quella dei mezzi pubblicitari indicati all’art. 47 del citato regolamento, necessita del previo rilascio dell’autorizzazione amministrativa, se non della concessione amministrativa, allorquando i relativi sostegni insistono su area demaniale. Ebbene, ci domandiamo adesso, se possa avere ancor oggi un senso intraprendere una ricerca o, per meglio dire, fare richiesta di queste autorizzazioni, quando questi stessi titoli, a ben vedere, potrebbero essere sostituiti da una dichiarazione di inizio di attività o comunque assentite, in ragione del silenzio significativo dell’amministrazione adita. Con la disponibilità dell’Editore, lo faremo in due diverse occasioni. La prima, quella odierna, dedicata ai segnali stradali turistici e di territorio; la seconda, quella che seguirà, dedicata ai mezzi pubblicitari e alle conclusioni operative che ne vogliamo trarre, in termini di esercizio della vigilanza stradale.

I PARTE

La segnaletica stradale, in generale, comprende i segnali verticali (art. 38, comma 1, lett. a), c.d.s.) e, tra questi, i segnali turistici e di territorio (art. 39, comma 1, gruppo C), lett. h). In quanto segnali di indicazione, hanno la funzione di fornire agli utenti della strada informazioni necessarie o utili per la guida e per la individuazione di località, itinerari, servizi ed impianti.
Val la pena di ricordare che l’ente proprietario della strada, nella costruzione e nella tutela di quest’ultima, provvede anche alla apposizione e alla manutenzione della segnaletica prescritta (art. 14, comma 1, lett. c) c.d.s.). Dalla mancata apposizione o non corretta apposizione (espressione di una mancata o inadeguata manutenzione) della segnaletica stradale, può derivare l’obbligo di risarcire il danno eventualmente cagionato agli utenti della strada (artt. 2043, 2051 c.c.). Ora, per quanto i segnali di indicazione non siano idonei a rendere note le prescrizioni imposte dall’ente proprietario della strada ovvero dall’autorità, sono comunque obbligatori sulle autostrade, sulle strade extraurbane, sulle strade urbane di scorrimento con velocità di esercizio superiore a quella stabilita dall’art. 142, comma 1, del codice, sugli itinerari di ingresso e di uscita dai centri abitati, ad eccezione delle intersezioni con strade locali non asfaltate o di scarsa importanza (art. 124, comma 7, reg. c.d.s.). Infatti, grazie alla segnaletica di indicazione è possibile - anzi, è doveroso per l’ente proprietario della strada - fornire agli utenti della strada le informazioni necessarie per la corretta e sicura circolazione (art. 124, comma 1, reg. c.d.s.). Per corretta circolazione si deve intendere, dunque, un movimento di pedoni, veicoli e animali ordinato ed omogeneo, senza accelerazioni o decelerazioni continue; senza quegli atteggiamenti di guida che ostentano indecisioni sui percorsi da prendere e quelli da preferire ad altri. Per sicura circolazione, si deve intendere, ancora, un movimento di pedoni, veicoli e animali, tale da non determinare condizioni di conflittualità di traiettorie e velocità locali predominanti, concretamente rapportate alla condizione dei luoghi, delle persone e delle tipologie di utenza che li frequentano (soprattutto, se utenza debole). In una parola, la segnaletica di indicazione è importante ai fini della salvaguardia della sicurezza della circolazione stradale. È talmente importante, da essere indispensabile, oggi, più di ieri. Potremmo fare a meno di far un uso sistematico della segnaletica di prescrizione, giacché le norme di comportamento del Titolo V del codice, ci dicono già, quali debbono essere i nostri comportamenti di guida: quali le velocità da mantenere, quali gli utenti cui dare la precedenza, quale la posizione della strada occupare, quali i luoghi di sosta, ecc. Non così per la segnaletica di indicazione. È solo grazie alla segnaletica di indicazione che possiamo raggiungere un luogo sperduto d’Italia o del mondo: purché sia segnalato e purché sia ben segnalato (caso assai raro in Italia!). Ciò detto, va anche ricordato che secondo quanto prescritto dall’art. 37, comma 1, del codice, l’apposizione e la manutenzione della segnaletica stradale fa carico agli enti proprietari delle strade ed ai comuni, in ragione di quanto dettagliatamente indicato dalla norma ora citata. Ma va anche detto che alcuni dei segnali turistici e di territorio, debbono essere apposti e mantenuti da soggetti diversi dagli enti proprietari della strada. In quanto non titolari del diritto di proprietà, tali soggetti debbono essere previamente autorizzati dai primi. I segnali turistici e di territorio, altro non sono che segnali di indicazione, atti ad individuare itinerari e località di evidente interesse turistico, industriale, artigianale, commerciale, alberghiero, territoriale ed altri luoghi di pubblico interesse (art. 134, comma 1, reg. c.d.s.). L’interesse alla installazione di detti segnali può essere sì dell’ente proprietario della strada ma, spesso, anche di soggetti diversi da questo. Gli esempi possono essere molti. Ora, è ben chiaro che ciò che distingue un sistema di segnalamento informativo da quello pubblicitario è - per dirla con il Machiavelli - il fine: se la finalità del segnalamento è quella di rendere percorribile un itinerario o rendere raggiungibile una località, siamo senz’altro nel campo del segnalamento informativo; se la finalità del segnalamento è quella di rendere noto al pubblico un prodotto od un servizio, siamo nel campo del segnalamento pubblicitario. In tal senso, peraltro, il discrimine non è sempre così netto. Basti pensare alle vie di accesso di un ipermercato. Certamente, l’interesse del titolare del centro commerciale è quello di rendere noto al pubblico la presenza degli esercizi di vendita che esso comprende. Ma, molto probabilmente, una volta che il pubblico è venuto a conoscenza della sua esistenza, l’interesse dell’ente proprietario della strada o degli enti proprietari della strada, è quello di guidare la macro-utenza verso il centro commerciale stesso, magari anche evitando alle correnti di traffico coinvolte di attraversare il centro abitato o di utilizzare strade inadeguate per dimensioni, carichi, particolari tutele socio-ambientali, ecc.

AUTORIZZAZIONE, SILENZIO-ASSENSO E DICHIARAZIONE DI INIZIO DI ATTIVITA’ Sia l’ente proprietario della strada, e sia il privato, hanno, in questo caso, interesse a rendere noto il segnalamento del centro commerciale, magari facendo uso proprio della segnaletica indicata alla lett. b) del comma 1, dell’art. 134 del regolamento. Ma in questo caso ed almeno nella fase iniziale, giacché l’interesse alla relativa apposizione è di un soggetto diverso dall’ente proprietario della strada, il primo deve ottenere l’autorizzazione rilasciata da quest’ultimo, per la installazione del relativo sistema segnaletico (impianto costituito da messaggio, supporto e sostegno; insieme di più impianti, costituenti preavvisi e segnali di direzione). Un problema pratico, peraltro, si frappone tra il legittimo interesse del privato e la possibilità di esercitare in concreto questo particolare e singolare interesse: il ritardo a provvedere della pubblica amministrazione. Un problema che il legislatore ha deciso di superare con l’emanazione della legge del procedimento amministrativo n. 241 del 1990. La legge, nella sua prima versione, aveva introdotto due modi diversi di intendere l’attività amministrativa o, per meglio dire, di dare significato esplicito a diversi modo impliciti di “esprimersi” della pubblica amministrazione. Da un lato, il silenzio ingiustificato della pubblica amministrazione, doveva essere inteso come atto di assenso, alle richieste del privato; dall’altro, il privato poteva iniziare determinate “attività minori” senza particolari formalità, se non “denunciando”  l’intenzione di iniziare l’attività, giacché titolare di un diritto precostituito ed in quanto libero da ogni vincolo, di fatto e di diritto, che avesse reso impraticabile tale iniziativa. Nel primo caso, la pubblica amministrazione si sarebbe dovuta attivare per evitare preventivamente l’esercizio di un’attività illegittima che, sol perché esercitata, non sarebbe più stata in grado di inibire successivamente, se non in via di autotutela; nell’altro caso, la “semplicità” del procedimento amministrativo che precedeva il previo rilascio dell’autorizzazione, avrebbe consentito direttamente al cittadino di “sostituirsi” alla pubblica amministrazione e quindi, di “automunirsi” di autorizzazione implicita (appunto, la denuncia di inizio di attività o d.i.a.). Anche nel settore del diritto della circolazione stradale, ci si è domandati sino a che punto l’inerzia della P.A. (solitamente, l’ente proprietario della strada) poteva avere significato di accoglimento dell’istanza tesa ad ottenere il previo rilascio dell’autorizzazione amministrativa; ancora, se la stessa d.i.a. potesse essere considerata di per sé, autorizzazione amministrativa. In un caso specifico, lo stesso Ministero dell’Interno, con proprio parere di prot. M/2413-23 del 14 dicembre 1998, ha escluso la possibilità di applicare la speciale disciplina prevista dagli artt. 19 e 20 della legge n. 241 del 1990 al procedimento amministrativo inerente il rilascio per l’autorizzazione all’apposizione dei segnali stradali (artt. 20, 38 e 39 c.d.s.) da parte dei privati.

NOVITA’ INTRODOTTE DALLA NUOVA LEGGE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Non è questo né il luogo, né il momento per soffermarci sull’intero testo della legge n. 241 del 1990, così come rivisitata (pur marginalmente e, se vogliamo, insignificativamente) dalla legge n. 15 del 2005 e quindi (con evidente e rilevante significato) dal d.L. n. 35, convertito con modificazioni, nella coeva legge n. 80 del 2005, dai più conosciuto come “decreto sulla competitività”. Ma vogliamo però soffermarci sul nuovo testo degli artt. 19 e 20 della legge n. 241 del 1990, su cui già il Ministero dell’Interno ebbe modo di esprimersi.

I segnali turistici e di territorio di cui all’art. 134 d.P.R. n. 495/1992 Prima di farlo, dobbiamo altresì riflettere sulle situazioni in concreto che possono verificarsi. Sempre, naturalmente, con riferimento alla esposizione dei segnali turistici e di territorio di cui all’art. 134 del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada. Intanto, per la mera esposizione di tali segnali, è necessario ottenere l’autorizzazione dell’ente proprietario della strada. Si badi bene che nell’istruttoria provvedimentale o procedimentale - se coinvolte altre amministrazioni - l’ente proprietario della strada valuta, in concreto, le norme tecniche indicate nel d.P.R. n. 495 del 1992 e succ. modif. giacché, proprio tale regolamento, indica il formato dei segnali stradali, le altezze e gli spazi stradali richiesti, ecc. In buona sostanza, per valutare la correttezza nella installazione di tali simili impianti, al fine di poter rilasciare il titolo richiesto dalla legge, è sufficiente accertare se esistano o meno i requisiti od i presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale (come appunto il d.P.R. 495/92), senza con ciò riconoscere all’ente proprietario della strada quella discrezionalità tecnica che veniva precedentemente richiamata nel preesistente testo del citato art. 19 (cioè, “senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali…”). Del resto, il legislatore, con l’art. 77, comma 2 del regolamento ha evidentemente previsto la necessità di pianificare a livello locale o comprensoriale il sistema del segnalamento viario; ciò facendo, ha reso noto un obbligo giuridico non più derogabile, tanto che, l’eventuale mancanza di pianificazione di settore - a parere di chi scrive - individua una “falla amministrativa” che rende oggi applicabile, anche al caso in esame, l’istituto di semplificazione amministrativa previsto dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990: mancando, infatti, questo strumento di pianificazione locale, non sono stabiliti limiti numerici (c.d. contingentamento) alla collocazione di nuovi impianti segnaletici. In buona sostanza ci sentiamo di affermare che nel campo del segnalamento stradale, quegli enti proprietari di strada che non si siano dotati di un’adeguata programmazione settoriale per l’apposizione dei segnali stradali, debbono prevedere un incremento di dichiarazioni sostitutive dell’autorizzazione amministrativa di cui si discute di talché, detti enti, debbono essere organizzati per intervenire tempestivamente, e comunque non oltre trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, per accertare eventuali carenze delle condizioni, modalità e fatti legittimanti l’esercizio dell’attività che si intende esercitare in concreto (art. 19, comma 3, l. 241/90). Peraltro, se l’ente proprietario della strada ha utilizzato gli strumenti di pianificazione previsti dalla legge e quindi, ha determinato il contingentamento degli impianti, non potendosi applicare al caso in esame l’art. 19 più volte citato, per il rilascio del provvedimento richiesto, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, nei termini indicati e previsti dall’art. 20, comma 1 della citata legge n. 241 del 1990 (c.d. silenzio-assenso). Unica riserva, riguarda l’inapplicabilità degli artt. 19 e 20 sopra richiamati per il rilascio di provvedimenti da parte di amministrazioni preposte, fra le altre cose, alla tutela della pubblica incolumità. In tal senso, tenuto comunque conto della peculiare caratteristica di questi impianti di segnalamento e, quindi, della doverosità di impiego degli stessi - ancorché installati direttamente da soggetti diversi dall’ente proprietario della strada, ma comunque nell’ambito di un servizio reso nel pubblico interesse - chi scrive ritiene, ancora, che solo la eventuale esistenza di un piano di segnalamento può regolamentare e quindi limitare, l’uso di detti impianti. Si badi bene. Sin qui abbiamo parlato della mera esposizione del segnale stradale, senza con ciò soffermarci sulla zona di collocazione del segnale medesimo o, per meglio dire, sul punto di installazione del sostegno ove il segnale stradale è collocato in concreto. È ben chiaro, infatti, che il segnale stradale necessita comunque di un sostegno e dunque, o quest’ultimo è installato su suolo privato oppure, è installato su suolo pubblico (fascia di pertinenza, se suolo demaniale, fascia di rispetto, se suolo privato di uso pubblico). L’eventuale installazione su suolo privato del sostegno, a parere di chi scrive, non comporta particolari limitazioni di esercizio del diritto di ottenere quello che prevede la semplificazione amministrativa prevista dalla legge n. 241 del 1990, così come recentemente modificata. Diversamente, se il sostegno insiste sulla fascia di rispetto (artt. 16 ss. c.d.s.) - dunque su quella striscia di terreno esterna al confine stradale, sulla quale esistono vincoli alla realizzazione, da parte dei proprietari del terreno, di costruzioni, recinzioni, piantagioni, depositi e simili - l’eventuale installazione del sostegno comporta il previo rilascio della autorizzazione per l’occupazione del suolo pubblico, giacché sulla stessa grava semplicemente un vincolo di inedificabilità per ragioni di sicurezza delle persone, nella circolazione stradale. Qui ci sentiamo di dire che effettivamente, la limitazioni di esercizio dello strumento di semplificazione amministrativa più volte invocato, ha una reale e concreta applicabilità al caso in esame (1). Dunque, per quanto l’eventuale installazione di sostegno sulla fascia di rispetto non comporta il previo rilascio della concessione per l’occupazione del suolo pubblico ma, piuttosto, l’autorizzazione a rimuovere il vincolo di inedificabilità dei luoghi oggetto di edificazione, tale ultimo provvedimento deve essere rilasciato in modo espresso e dunque, con un atto concludente e motivato, quando quest’ultimo risulta denegato. Diversamente, se il sostegno è installato sulla fascia di pertinenza (art. 24 c.d.s.) - dunque su quella striscia di terreno compresa tra la carreggiata ed il confine stradale - in quanto parte della  proprietà stradale, questa può essere utilizzata solo per la realizzazione di altre parti della strada o pertinenti alla strada, ivi compresa la segnaletica stradale. In tal caso, l’ente proprietario della strada può concedere, ad uno o più richiedenti e nel rispetto dei criteri dettati dalle disposizioni vigenti in materia, l’uso dell’area necessaria per la realizzazione delle opere e la gestione dei servizi (art. 64, comma 1, reg.). Il provvedimento amministrativo mediante il quale è ammesso l’uso esclusivo della sede stradale è una concessione amministrativa e dunque, la legge sulla semplificazione amministrativa non può essere applicata. Peraltro, l’eventuale esistenza di sostegni per la segnaletica stradale - in quanto previsti ed installati dall’ente proprietario della strada - e, più specificatamente, di impianti costituenti i c.d. “gruppi segnaletici unitari” di cui all’art. 128, comma 8 del regolamento, non completamente occupati da segnali stradali di direzione (2) e collocati su strada non soggetta allo strumento della pianificazione territoriale prevista - sempre a parere di chi scrive - può rendere applicabile in concreto l’istituto della dichiarazione di inizio di attività: in tal caso, infatti, l’eventuale collocazione del segnale turistico e di territorio su questi tipi di impianto, non comporta il previo rilascio di alcun provvedimento concessorio (3) e, come già detto, il messaggio segnaletico è di per sé divulgabile quando siano rispettate le norme tecniche previste direttamente dal d.P.R. n. 495 del 1992. Resta da dire, che sempre con riferimento ai gruppi segnaletici unitari, l’eventuale esistenza di pianificazione che non abbia comportato comunque la completa occupazione degli spazi previsti nel gruppo stesso, può rendere - anche in questo caso, sempre a parere di chi scrive - applicabile in concreto l’istituto della dichiarazione di inizio di attività. Allora, se è vero, come è vero, che la pianificazione locale determina il numero degli impianti collocabili sulle strade, nell’ipotesi in cui tale limite non sia esaurito in concreto, per mancata occupazione del sito da parte di chi ne abbia avuto interesse, quello stesso spazio inutilizzato potrebbe essere comunque ed utilmente occupato secondo la procedura semplificata di cui all’art. 19 della legge n. 241 più volte citata.: infatti, il limite generale con quella nuova ed ultima attivazione non viene superato e, al contempo, non vi è alcuna concorrenzialità tra possibili aspiranti (4).

*Ufficiale della Polizia Municipale, attestato tecnico del segnalamento al Politecnico di Milano; iscritto all’albo dei docenti della Scuola di Polizia Locale dell’Emilia Romagna e dell’Istituto Superiore Operatori di Polizia Locale e referente A.S.A.P.S. (Ass.ne Sostenitori Amici Polizia Stradale) nel comune di Forte dei Marmi. 

1 - Tengo a precisare che sono giunto a tale convincimento, dopo approfondita meditazione, ma dopo quanto mai gradito confronto con il Prof. Gianfranco Cardosi, proprio sul concetto di concessione non costitutiva che introduce il testo del nuovo art. 19 della legge n. 241/90 e che tanto dà da discutere. Convinto _ in ragione del convincimento d’altri autori _ che le concessione non costituive alle quali si riferisce la legge in commento, andassero dunque ricercate unicamente tra quelle traslative ovvero, in quelle mediante le quali viene trasferito al destinatario del provvedimento un diritto soggettivo od un potere che appartiene alla P.A., ma che la stessa non intende esercitare direttamente pur rimanendone titolare (M. Carlin). Non così il Cardosi, che insistendo sulla necessità di riconoscere alla legge un valore ed una forza sì, semplificatrice ma, non per questo, depauperatrice del sistema di controllo amministrativo, ha chiarito in termini più pratici, il senso più vero della norma: per concessione non costitutiva si deve semplicemente intendere quella che non dà luogo a nuovi diritti e quindi, non amplia la sfera giuridica della parte interessata. Del resto, il fatto stesso di avere sottoposto a regime particolarmente semplificato, quello che in altri termini avrebbe concesso al richiedente di esercitare diritti d’uso e di proprietà su beni demaniali (nella forma della d.i.a.), senza che la medesima semplificazione fosse stata riproponibile mediante un sistema meno semplificato (art. 20 legge cit.), ma di maggiore garanzia di controllo da parte della P.A., fa protendere anche questo autore a ritenere che le concessioni non costitutive, siano, in questo caso, da intendere nel più vero ed ampio significato espresso dal Cardosi, che in tal senso ringrazio per la consueta disponibilità.

2 - Si ricorda che secondo quanto previsto dall’art. 128, comma 8, lett. g) del regolamento, ogni gruppo non deve contenere più di sei segnali.

3 - Va da sé che per la presenza in loco del gruppo segnaletico unitario, si presume che l’ente proprietario della strada abbia già provveduto a valutare il relativo impatto sulla sicurezza della circolazione stradale: per il transito dei pedoni, avendo assicurato varchi di transito idonei allo scopo; per il richiamo dell’attenzione, giacché tale fenomeno è riconducibile al gruppo segnaletico unitario, piuttosto che ad ogni singolo segnale che lo compone.

4 - Cfr. AA.VV., Silenzio-assenso semplificazione competitiva e d.i.a., Giuffré Editore Milano,