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di Dafne Chitos* Polizie Locali
La Polizia Locale tra
l’incudine e il martello
In epoca ellenistica, la regolamentazione
del territorio municipale di Pergamo in Asia
Minore prevedeva l’esistenza dell’anfodarca
(ανφοδαρχος), un sopraintendente alla
costruzione, alla manutenzione ed alla
riparazione delle pubbliche strade. Si trattava,
in pratica, del predecessore della Polizia Locale
(d’ora in poi PL), ovvero la prima forma di
controllo territoriale esistente nella storia delle
amministrazioni delle città, tanto che si potrebbe dedurre
che è proprio in ambito edilizio che nascono le vocazioni
della PL. Risulta alquanto ironico constatare che in tempi
così lontani i soggetti adibiti al controllo del territorio abbiano
avuto, almeno teoricamente, maggiore legittimità di quanto
godano le contemporanee Polizie Locali.
Del resto le criticità associate al ruolo dellaPLsono argomenti
ormai noti a tutti. Se ne è discusso già nel 1988, due anni
dopo l’approvazione della Legge Quadro sull’Ordinamento
della Polizia Municipale, la Legge n. 65/1986, quando si è
assistito alla pubblicazione del nuovo codice di procedura
penale. Già allora l’attenzione degli addetti ai lavori si è
focalizzata sull’art. 57 del nuovo codice e sulla difficoltà di
comprendere se gli Ufficiali di polizia giudiziaria nell’ambito
della PL assumano la qualifica di polizia giudiziaria per tutti
i reati oppure solo per quelli espressamente richiamati dalla
Legge Quadro. La conseguente diminuzione di “dignità
operativa” per la PL e le implicazioni di un’interpretazione
piuttosto che dell’altra rappresentano ancora oggi elementi
per i quali si reclama fortemente un correttivo.
Di questo aspetto e di altre questioni connesse alle PL si è
disquisito in occasione della prima Giornata di Studi realiz-
zata dalla Fondazione ASAPS per la Sicurezza Stradale
Urbana in sinergia conANCUPM –Associazione Nazionale
Comandanti e Ufficiali dei Corpi di Polizia Municipale –
presso la Sala XXV Aprile a Cantù. Avanti ad una platea di
più di un centinaio di persone, la giornata di studi è iniziata
con le parole di benvenuto del Comandante della Polizia
Locale di Cantù Vincenzo Aiello e con i saluti del Sindaco
Edgardo Arosio.
Le prime riflessioni della giornata sono state esposte dal
Comandante Alfonso Castellone, Presidente ANCUPM
Regione Lombardia, che ha aperto i lavori presentando
l’accordo di partenariato firmato con la Fondazione ASAPS
SSU al fine di fornire ai soci di entrambe le realtà maggiori
occasioni di confronto e riflessione, oltre a specifici strumenti
formativi idonei a garantire un elevato livello di formazione
e professionalità. Il livello di preparazione teorica associato
all’acquisizione di procedure operative rappresentano le
tematiche da cui parte il Presidente della 6° Sezione Penale
del Tribunale di MilanoAmbrogio Moccia, il quale ha eviden-
ziato sin dalle prime battute la posizione promiscua delle
PL in relazione alle sue gerarchie operative: se da un lato,
la PL deve rispondere direttamente al Sindaco per i compiti
amministrativi, dall’altro lato la qualifica di polizia giudizi-
aria trova altro riferimento a livello gerarchico-funzionale
nell’autorità giudiziaria.
Partendo da tale assunto, il Presidente Moccia ha fornito
al pubblico in sala due esempi per evidenziare come alcuni
precetti normativi possano essere utili indicatori di come il
legislatore sappia essere “distratto quando approva una legge”.
Infatti, in riferimento alla Legge n. 71/2017 – Disposizioni
a tutela dei minori per la prevenzione ed il contrasto del
fenomeno del cyberbullismo – il Presidente Moccia ha posto
l’attenzione sulla “soggezione funzionale” dei Comandanti
rispetto ai dirigenti scolastici i quali, secondo l’art. 4 della
suddetta Legge, possono “ avvalersi” della collaborazione
delle Forze di Polizia. In tale circostanza, ha ribadito il giudice,
se la norma attribuisce il potere in capo ai dirigenti scolas-
tici di esercitare un ordine nei confronti dei Comandanti di
PL, quali sarebbero gli esiti in caso di un eventuale rifiuto?
Fortunatamente, non si potrebbe configurare il reato di
omissione di atti di ufficio (art. 328 co. 1 c.p.) perché gli atti
di ufficio non rientrano nelle indicazioni del primo comma;
tuttavia, esiste il rischio della configurazione dell’art. 328
co. 2 c.p., rifiuto di atti d’ufficio, qualora
dovessero essere messe in mora diffide
scritte da parte del dirigente scolastico
in cui sono indicate al Comandante
attività vincolanti.
Se con la Legge n. 71/2017 appare
piuttosto evidente la difficile posizione
dei Comandanti delle PL, è proprio nei
settori dell’edilizia e dell’urbanistica che i
timori possono acuirsi, dal momento che
il controllo delle attività di costruzione
sul territorio spetta agli Uffici tecnici ed
alle PL, come sancito dalla Legge n.
380/2001. Leggendo con attenzione
l’art. 27 di questa norma è possibile
riscontrare l’ulteriore posizione di subor-
dinazione della PL anche rispetto agli
Uffici tecnici. Se questi ultimi, infatti,
“constatano l’inosservanza delle norme”,
gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria
(quindi le PL) possono solo valutare
una “ presunta” violazione urbanistico-
edilizia. Il fatto che all’individuazione
dell’abuso da parte della polizia giudizi-
aria sia riconnessa una valenza infima
rispetto alla segnalazione fatta dal tecnico
comunale è consacrato dalla natura
stessa della procedura: l’art. 27, infatti,
impone l’“immediata comunicazione” in
capo alla PL, con il rischio che possa
configurarsi questa volta anche il reato
di omissione di atti di ufficio in caso
di mancata comunicazione immediata
all’autorità giudiziaria.
L’auspicio di una riforma in materia di
PL, pertanto, è tanto attesa dal Presi-
dente Moccia quanto dagli altri relatori
dell’incontro. E forse alcune buone nuove
ci sono, in prospettiva.Apartire da alcune
novità esposte dal secondo relatore
dell’incontro, il Comandante della PL
di Verona Luigi Altamura il quale, dopo
aver chiarito come alcuni provvedimenti
richiesti dalle PL – a partire dallo SDI
– siano rimasti ormai lettera morta, ha
illustrato agli astanti le ultime novità per
gli operatori del settore discusse in sede
ANCI. Innanzitutto, pare farsi largo una
specifica sezione contrattuale dedicata
alla PL, tanto attesa non solo dai membri
della PL ma anche da molti sindaci.
Inoltre, è stato pubblicato il ripristino
dell’equo indennizzo e il rimborso spese
di degenza per cause di servizio ma,
ha precisato il Comandante Altamura,
si sta puntando anche al ripristino della
pensione privilegiata. Un’ulteriore novità,
presente nella Direttiva Minniti, chiama
in causa le PL come organo prevalente
nel rilevamento dei sinistri stradali.
Questa attribuzione, pur essendo da
molti accolta con sfavore, può essere
considerata un’opportunità per la visibilità
che conferisce alle attività delle PL e,
come auspica con ottimismo Altamura,
la svolta potrebbe arrivare attraverso
le Regioni quale organo principale di
interlocuzione tra un governo corag-
gioso e le amministrazioni comunali,
con un tavolo ANCI permanente che
riconosca in termini economici e non
solo le attività svolte dalle PL.
Il terzo relatore del convegno l’Avvocato
Pierluigi Arigliani ha sottolineato la
peculiare posizione del Comandante
della PL che si trova tra l’incudine e il
martello, perché da un lato deve essere
in linea con il pensiero dominante
dell’Amministrazione Comunale, ma
dall’altro lato ha l’obbligo di intervenire
dinanzi alle anomalie. Sono facilmente
deducibili le implicazioni che un tale gesto
comporterebbe per un Comandante.
E non solo. Per effetto della Legge n.
190/2012 si sono inseriti ulteriori ostacoli
con l’introduzione dell’art. 54bis del D.lgs.
n.165/2001 – Tutela del dipendente
pubblico che segnala illeciti. L’articolo
stabilisce che “l’identità del segnalante
non può essere rivelata” ovvero “l’identità
puòessere rivelataove lasuaconoscenza
sia assolutamente indispensabile per la
difesa dell’incolpato”, previsione questa
che ha determinato gravi incertezze sotto
il profilo interpretativo. Inoltre, l’additato
non ha la possibilità di conoscere il fatto
addebitato poiché la denuncia è sottratta
all’accesso. Da questo consegue, come
evidenzia Arigliani, che il soggetto che
subisce ladenuncianonè tenutoa sapere
né per cosa né da chi viene denunciato,
elementi del tutto contrastanti con la
natura etica di un tale processo.
Aconcludere l’interessante giornata di
studi è stato Fabrizio Cristalli, Direttore
Generale della Sicurezza, Protezione
Civile e Immigrazione della Regione
Lombardia, che ha presentato una
proposta di Legge Regionale in materia
di PL ideata dalla propria Regione e
sottoposta all’approvazione di altre 4
regioni.
Pur precisando il tormentato iter che
deve seguire la creazione di una Legge
Regionale, il Direttore Cristalli ha messo
in luce le rilevanti innovazioni inserite
nella norma, tra queste l’accesso alle
Banche Dati, una chiara definizione dei
compiti, il contratto con area riservata, le
dotazioni strumentali minime obbligatorie
e l’istituzione di un Comitato presso il
Ministero dell’Interno.
In un contesto di sfiducia e di mancanza
di risorse, i corpi della Polizia Locale
fungono da perno tra le esigenze del
cittadino e le risposte delle Ammin-
istrazioni Locali, ed è solo grazie al
perfezionamento del loro ruolo che può
essere garantito quel tanto ambito bene
pubblico chiamato sicurezza urbana.
*Direttore Fondazione ASAPS
per la Sicurezza Stradale e
Urbana